Administracinė byla Nr. A¹⁴⁶-1128/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02759-2011-0

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. spalio 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (pranešėja), Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas) ir Romano Klišausko, teismo posėdyje apeliacine tvarka rašytinio proceso būdu išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas, pareiškėjas) pateikė Vilniaus apygardos administraciniam teismui prašymą ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 ir šiuo sprendimu patvirtintas Asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašas (toliau – ir Deklaravimo tvarkos aprašas) neprieštarauja teisėtumo, įstatymo viršenybės principams ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai; ar Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 4, 8 dalių, 4 straipsnio 7 dalies, 7 straipsnio 1 ir 5 dalių, 11 straipsnio 3 dalies, 15 straipsnio nuostatoms; pripažinus Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimą Nr. 1-333 neteisėtu, nustatyti, kad šis teisės aktas yra panaikintas ir negali būti taikomas nuo priėmimo dienos.

Prašyme pareiškėjas nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimu Nr. 1-333 (toliau – ir Sprendimas Nr.1-333) patvirtino Asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašą. Deklaravimo tvarkos aprašo  1 punkte nurodyta, kad šis Aprašas nustato asmenų, neturinčių galimybės deklaruoti savo gyvenamosios  vietos konkrečiame bute ar name, arba asmenų, kurie negali  būti įtraukti į nuolatinės  gyvenamosios vietos  neturinčių asmenų apskaitą prie Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė), gyvenamosios vietos deklaravimo tvarką. Sprendimas Nr.1-333 atitinka norminio akto kriterijus: jis taikomas individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui, jame suformuluotos daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio elgesio taisyklės.

Deklaravimo tvarkos aprašo 4 punkte nustatyta: „Asmenys, dėl objektyvių priežasčių negalintys deklaruoti gyvenamosios vietos konkrečiame bute ar name, arba asmenys, kurie negali  būti įtraukti į nuolatinės  gyvenamosios vietos  neturinčių asmenų apskaitą prie  Savivaldybės, gali deklaruoti  savo gyvenamąją vietą Savivaldybei priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius (toliau – Savivaldybės patalpa)“, o 5 punkte nurodyta: „Gyvenamosios vietos deklaravimas Savivaldybės patalpoje nesuteikia teisės į šio būsto nuomą ar nuosavybę, taip pat kitų daiktinių teisių“.

Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo (toliau – ir Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas) 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta pareiga asmenims deklaruoti gyvenamąją vietą, o 7 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Lietuvos Respublikos gyventojas vienu metu deklaruoja tik vieną gyvenamąją vietą, net jei gyventų keliose vietose. Pagal šio įstatymo 3 straipsnyje apibrėžtas sąvokas gyvenamosios vietos deklaravimas – gyvenamosios vietos adresą sudarančių duomenų pateikimas deklaravimo įstaigai (1 d.); gyvenamoji vieta – pagrindinė vieta, kurioje asmuo faktiškai dažniausiai gyvena ir su kuria jis yra labiausiai susijęs (2 d.); gyvenamosios vietos adresas – pagrindinės gyvenamosios vietos, t. y. namo, buto ar kitos patalpos (toliau – gyvenamoji patalpa), nurodymas (4 d.); neturintys gyvenamosios vietos asmenys – asmenys, kurie neturi gyvenamosios patalpos arba kurie dėl objektyvių priežasčių šio įstatymo nustatyta tvarka negali deklaruoti gyvenamosios vietos (8 d.). Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 4 straipsnio 7 dalyje nurodyta, kad gyvenamosios vietos neturintys asmenys Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka į apskaitą įtraukiami pagal savivaldybę, kurioje jie gyvena. Šio įstatymo 11 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad deklaravimo įstaiga asmens prašymu išduoda jo deklaruotą gyvenamąją vietą patvirtinantį dokumentą, o neturinčio gyvenamosios vietos asmens, į apskaitą įtraukto Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka, prašymu – pažymą, patvirtinančią, kad šis asmuo yra įtrauktas į neturinčių gyvenamosios vietos asmenų apskaitą. Šioje pažymoje nurodoma savivaldybė, kurioje tas asmuo gyvena.

Pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą asmenys, kurie neturi  gyvenamosios vietos yra įtraukiami į apskaitą nurodant  savivaldybę, kurioje gyvenam o ne konkrečią gyvenamąją vietą. Pagal šį įstatymą gyvenamosios vietos deklaravimas galimas  dviem būdais: 1) gyvenamosios vietos (kurioje faktiškai gyvena) deklaravimas konkrečiu adresu; 2) įtraukimas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą, nurodant savivaldybę, kurioje asmuo gyvena. Įstatyme nėra nurodyta, kad gyvenamoji vieta gali būti deklaruojama ir kitu būdu, taip pat nėra numatyta, kad savivaldybių institucijos gali nustatyti kitokį gyvenamosios vietos deklaravimo būdą ir tvarką. Pareiškėjo nuomone, Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą Nr. 1-333  viršijo jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalį, kurioje imperatyviai nustatyta, kad tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ar kitiems teisės aktams įgyvendinti. Įstatymų leidėjas įtvirtino draudimą priimti norminius teisės aktus neturint tam įgaliojimų ar siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris nebūtų grindžiamas įstatymais.  Be to, iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kylantis reikalavimas teisėkūros subjektams  paisyti teisės aktų hierarchijos, inter alia reiškia, kad žemesnės galios teisės aktuose  draudžiama  nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytu aukštesnės galios teisės aktuose. Poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis. Savivaldybės institucijos, įgyvendindamos savo įgaliojimus, privalo vadovautis bendraisiais teisės principais, tarp jų Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintu  savivaldybės  veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principu, kuris reiškia, kad savivaldybės veiklos  klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų  ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama  Sprendimą Nr.1-333 viršijo jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo imperatyvias nuostatas. Deklaravimo tvarkos apraše yra numatyti du atvejai, kuriais  asmenys gali savo gyvenamąją vietą deklaruoti Savivaldybės patalpoje (Gedimino pr.(duomenys neskelbtini), Vilniuje): 1) kai asmenys dėl objektyvių priežasčių negali deklaruoti savo gyvenamosios vietos konkrečiame bute ar name; 2) kai asmenys dėl objektyvių priežasčių negali būti įtraukti į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą. Pirmasis Deklaravimo tvarkos apraše nurodytas gyvenamosios vietos deklaravimo atvejis Savivaldybės patalpoje sutampa su Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 8 dalyje, 4 straipsnio 7 dalyje bei Gyventojų registro tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2008 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-52 patvirtintų Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklių (toliau – ir Apskaitos taisyklės) 3 punkte nurodyta sąlyga, kuriai esant asmuo įtraukiamas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą sąlyga, t. y. asmenys, kurie dėl objektyvių priežasčių negali deklaruoti gyvenamosios vietos. Tačiau įstatymu nustatyta, kad tokiais atvejais asmenys įtraukiami į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų sąrašą. Savivaldybės taryba negali nustatyti tokio teisinio reglamentavimo, kuris konkuruotų ir prieštarautų aukštesnės galios teisės aktuose nustatytoms taisyklėms. Leisdama asmenims, kurie dėl objektyvių priežasčių negali deklaruoti savo gyvenamosios vietos konkrečiame bute ar name, deklaruoti savo gyvenamąją vietą savivaldybės patalpoje (Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilniuje), Vilniaus miesto savivaldybės taryba pažeidė Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 8 dalies, 4 straipsnio 7 dalies, 11 straipsnio 3 dalies nuostatas. Antrasis Deklaravimo tvarkos apraše nurodytas gyvenamosios vietos deklaravimo Savivaldybės patalpoje atvejis - asmuo negali būti įtrauktas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą. Pagal Apskaitos taisyklių 35 punktą, jeigu nustatoma, kad asmuo yra deklaravęs gyvenamąją vietą, toks asmuo į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą neįtraukiamas.  Atsižvelgdamas į Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 8 dalies ir 7 straipsnio 1 dalies, taip pat į Apskaitos taisyklių 35 punkto nuostatas, pareiškėjas teigė, kad antrasis Deklaravimo tvarkos apraše numatytas gyvenamosios vietos deklaravimo Savivaldybės patalpoje atvejis numatytas taikyti tais atvejais, kai asmuo jau yra deklaravęs gyvenamąja vietą.

Vadovaujantis Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalimi, deklaruojant gyvenamąją vietą (konkrečiu adresu) be kitų duomenų pateikiami ir duomenys apie gyvenamosios patalpos savininką, o 7 straipsnio 5 dalyje imperatyviai nurodyta, kad deklaruojant gyvenamąją vietą, deklaravimo įstaigai turi būti pateiktas gyvenamosios patalpos savininko (bendraturčių) ar jo įgalioto asmens parašu patvirtintas sutikimas, kad asmuo apsigyventų savininkui (bendraturčiams) priklausančioje gyvenamojoje patalpoje. Pagal  Sprendimu Nr.1-333 patvirtino  Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktų nuostatas  gyvenamosios vietos savininkas (Savivaldybė) duoda tik sutikimą deklaruoti gyvenamąją vietą, tačiau nesuteikia teisės apsigyventi ar kitaip naudotis patalpomis, nors Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje ir 7 straipsnio 5 dalyje nurodyta priešingai. Pareiškėjas akcentavo, kad deklaruojant gyvenamąją vietą pagal Deklaravimo tvarkos apraše nustatytą tvarką,  nurodoma fiktyvi asmens gyvenamoji vieta, kuri nėra ir negali būti laikoma gyvenamąja vieta, nes asmuo konkrečiu adresu  faktiškai negyvena. Toks reglamentavimas, pareiškėjo nuomone, prieštarauja Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo tikslams, 3 straipsnio 1, 2, 4 dalių, 7 straipsnio 1 ir 5 dalių nuostatoms, nes pagrindinis gyvenamosios vietos deklaravimo tikslas – nustatyti vietą, kurioje asmuo faktiškai (realiai) dažniausiai gyvena. Gyvenamosios vietos deklaravimas negali būti fiktyvus. Tai patvirtina Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 15 straipsnyje nustatyta gyventojų atsakomybė už melagingų deklaravimo duomenų pateikimą. Sprendimo Nr.1-333 aiškinamajame  rašte nurodyta, kad  pagrindinis Deklaravimo tvarkos aprašo tikslas – surinkti biudžeto įplaukų didesnį procentą  ir leisti asmenims deklaruoti fiktyvią gyvenamąją vietą. Pareiškėjas teigė, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba, Sprendimu patvirtintu Deklaravimo tvarkos aprašu nustatydama aukštesnės galios teisės aktams prieštaraujantį teisinį reguliavimą bei viršydama įstatymu suteiktus įgaliojimus, piktnaudžiavo valdžia.

Pripažinus Deklaravimo tvarkos aprašo 4, 5 punktus prieštaraujančiais Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 8 dalims, 4 straipsnio 7 daliai, 7 straipsnio 1 ir 5 dalims, 11 straipsnio 3 daliai, 15 straipsniui, likusios šio Aprašo nuostatos, kurios yra neatsiejamai susiję su Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktais, savarankiškai negalėtų būti taikomos, todėl, pareiškėjo nuomone, neteisėtas yra visas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba prašė Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime (b. l. 39–43) paaiškino, kad pagal Europos vietos savivaldos chartijos 4 straipsnio 2 dalį vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą tais klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams, o 8 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad vietinės valdžios organų administracinė priežiūra vykdoma taip, kad kontroliuojančių organų įsikišimas būtų proporcingas interesams, kuriuos jie numato ginti. Todėl Vyriausybės atstovas, kreipdamasis į teismą turi nurodyti, kokius pažeistus interesus jis gina ir ar pasirinktas interesų gynybos būdas yra adekvatus siekiamiems apginti interesams, o teismas turi nustatyti, ar patenkinus Vyriausybės atstovo pareiškimą, nebus pažeistas Europos vietos savivaldos chartijoje įtvirtintas savivaldybių veiklos laisvės principas. Vyriausybės atstovas nagrinėjamu atveju nenurodo kokie interesai yra pažeidžiami, todėl jo prašymas, atsakovo nuomone, turėtų būti atmestas vien šiuo pagrindu.

Vyriausybės atstovas savo pareiškime nurodo tik  Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktų neatitikimą galiojantiems įstatymams, o kitus punktus prašo panaikinti kaip susijusius. Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktai  negali būti laikomi norminiais administraciniais teisės aktais, juose nėra nustatytos jokios elgesio taisyklės neapibrėžtam subjektų ratui. Pasak atsakovo, minėti Deklaravimo tvarkos aprašo punktai yra individualaus pobūdžio teisės normos. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies ir 48 straipsnio 2 dalies nuostatas savivaldybės tarybos įgyvendinant savo funkcijas posėdžiuose svarstomais klausimais priimamų aktų teisinė forma – sprendimai. Vien tai, kad savivaldybės taryba priėmė sprendimą nereiškia, jog priimtas aktas yra norminis administracinis aktas. Pagal teisės doktriną norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Šiuose teisės aktuose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktais Vilniaus miesto savivaldybė, kuri yra turto (gyvenamosios patalpos Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilniuje) savininkė, tik išreiškė savo valią dėl jai nuosavybės teise priklausančio turto naudojimo, valdydama, naudodama ir disponuodama savo nekilnojamuoju turtu santykiuose su kitais asmenimis veikė kaip civilinių teisinių santykių subjektas.

Atsakovas nesutiko su pareiškėjo teiginiu, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba nustatė kitokį gyvenamosios vietos deklaravimo būdą ir tvarką, nei numatyta Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatyme. Teigė, jog Deklaravimo tvarkos apraše yra  pakartotos Gyventojų registro tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2008 m. balandžio 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-18 patvirtintos Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisyklių  (toliau – ir Deklaravimo taisyklės) nuostatos. Deklaravimo tvarkos aprašo 6 ir 7 punktai atitinka Deklaravimo taisyklių 6.1 punktą, Deklaravimo tvarkos aprašo 8 punktas – Deklaravimo taisyklių 15 punktą, Deklaravimo tvarkos aprašo 9 punktas – Deklaravimo taisyklių 17 punktą, Deklaravimo tvarkos aprašo 10 punktas – Deklaravimo taisyklių 47 punktą, Deklaravimo tvarkos aprašo 11 punktas – Deklaravimo taisyklių 70 punktą, Deklaravimo tvarkos aprašo 12 punktas – Deklaravimo taisyklių 57 punktą. Deklaravimo tvarkos aprašo 1–3 punktai yra aprašomojo pobūdžio, t. y. detalizuoja šio Aprašo nuostatas ir nenustato jokių taisyklių. Deklaravimo tvarkos aprašo 4 punktą reikia taikyti sistemiškai su 2 punktu, kuriame nustatyta, jog Deklaravimo tvarkos aprašas taikomas tik tiek, kiek šių klausimų nereglamentuoja kiti Lietuvos Respublikos teisės aktai. Apskaitos taisyklių 3 punkte aiškiai nurodyta, kad į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą įtraukiamas gyvenamosios vietos Lietuvos Respublikoje nedeklaravęs asmuo: 1) kuris neturi gyvenamosios patalpos; 2) dėl kitų objektyvių priežasčių Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo nustatyta tvarka negali deklaruoti gyvenamosios vietos. Taigi pagrindinis kriterijus, kada asmuo gali būti įtraukiamas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą (pripažintas neturinčiu gyvenamosios vietos), yra tas, jog asmuo ankščiau nėra deklaravęs gyvenamosios vietos. Tuo atveju, jei asmuo jau yra deklaravęs savo gyvenamąją vietą, jis negali būti įtrauktas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą, nesvarbu, kad jis deklaruotoje gyvenamojoje vietoje negyvena. Tą patvirtinta Apskaitos taisyklių 35 punktas, nustatantis, kad jeigu atlikus patikrinimą nustatoma, jog asmuo yra deklaravęs gyvenamąją vietą, į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą asmuo neįtraukiamas, jam grąžinamas prašymas įtraukti į apskaitą ir paaiškinamos neįtraukimo į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą priežastys. Deklaravimo tvarkos aprašo 4 punkte nustatyti pagrindai, kada asmuo gali deklaruoti savo gyvenamąją vietą savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilniuje, iš esmės yra vienas pagrindas – asmuo negali būti įtrauktas į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą. Todėl Deklaravimo tvarkos aprašo 4 punktas neprieštarauja Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymui ir Apskaitos taisyklėms.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs bylą, 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimu (b. l. 135–141) pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“ prieštarauja Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 straipsnio, 7 straipsnio 7 dalies ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkto, 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms, todėl nusprendė, kad šis aktas naikintinas. Nustatė, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“ negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos. Įpareigojo atsakovą įsiteisėjusį teismo sprendimą paskelbti „Valstybės žiniose“ ir leidinyje „Vilniaus diena“.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad 2011 m. lapkričio 23 d. Vilniaus miesto savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr.(duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“. Deklaravimo tvarkos aprašu buvo nustatyta asmenų, neturinčių galimybės deklaruoti savo gyvenamosios vietos konkrečiame bute ar name, arba asmenų, kurie negali būti įtraukti į nuolatinės gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą prie Vilniaus miesto savivaldybės, gyvenamosios vietos deklaravimo tvarka. Sprendimas Nr.1-333 vietos spaudoje paskelbtas 2011 m. lapkričio 26 d. (b. l. 7–13).

Administracinių bylų teisenos įstatymas  numato specialią procesinę norminių teisės aktų teisėtumo tyrimo tvarką, kuri įtvirtinta šio įstatymo šešioliktame skirsnyje. Norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo specifika, be kita ko, pasireiškia tuo, jog ne bet kuris suinteresuotas asmuo (ABTĮ 5 str. 1 d.), o tik ABTĮ 110 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyti subjektai gali inicijuoti norminio administracinio akto teisėtumo patikrą administraciniame teisme, t. y. kreipimosi teisę dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo turi ribotas subjektų ratas. Tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos priimant norminius administracinius aktus teisėtumo kontrolė. Administracinių teismų kompetencija nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo yra aiškiai apibrėžta įstatyme ir plečiamai neaiškintina (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁵⁵⁶-1333/2008). ABTĮ 110 straipsnio 1 ir 2 dalys apibrėžia subjektus, turinčius teisę pateikti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, Valstybės kontrolės pareigūnai, apskričių viršininkai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, taip pat prokurorai; dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) – ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai). Atsižvelgdamas į tai, teismas pažymėjo, kad  pareiškėjas turi teisę kreiptis į teismą dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo, tačiau būtina nustatyti, ar Tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333, kurio teisėtumą pareiškėjas prašo ištirti, yra norminis administracinis aktas.

ABTĮ 2 straipsnio 13 punktas norminį teisės aktą apibrėžia kaip įstatymą, administracinį ar kitą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. ABTĮ vartojama sąvoka „norminis administracinis aktas“ reiškia vykdant administravimo funkcijas administravimo subjekto priimtą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Nagrinėjamu atveju Deklaravimo tvarkos aprašas atitinka ABTĮ nurodytus norminio administracinio akto požymius ir yra norminis administracinis aktas, kadangi jis yra taikomas individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui ir jame suformuluotos daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio elgesio taisyklės.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas), aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2006 m. sausio 16 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Būtinumą laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne sykį yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais. Lietuvos Respublikos Konstitucija – įstatymų hierarchijos sistemoje aukščiausią teisinę galią turintis teisės aktas, kurioje įtvirtintos esminės teisinio reguliavimo nuostatos realizuojamos žemesnės galios norminiuose aktuose (visų pirma įstatymuose), kurie, kaip pirminiai, Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir Lietuvos Respublikos Seimo nustatyta tvarka priimti teisės aktai, turi atitikti konstitucines normas ir principus, t. y. šių aktų teisėtumo matas yra Lietuvos Respublikos Konstitucija. Visi kiti teisės aktai (poįstatyminiai aktai) turi būti priimami remiantis įstatymais ir negali jiems prieštarauti. Poįstatyminis teisės aktas priimamas kompetentingo organo įstatymo nustatytais pagrindais ir tvarka, realizuojant įstatymo normas, ir tai yra įstatymo normų taikymo aktas. Taigi poįstatyminių teisės aktų teisėtumą lemia jų atitiktis įstatymams, kurių normas jie detalizuoja. Tiriant poįstatyminių teisės aktų teisėtumą, reikėtų laikytis minėto hierarchinio principo, t. y. tirti šių aktų atitiktį įstatymų normoms. Įstatymų atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai tiria Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Konstitucijos 102 str.).

Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo paskirtis – nustatyti Lietuvos Respublikos gyventojų gyvenamosios vietos deklaravimo sąlygas ir tvarką, deklaravimo duomenų pateikimą, apskaitą, tvarkymą ir naudojimą, nevaržant asmenų teisės laisvai kilnotis ir pasirinkti gyvenamąją vietą Lietuvos Respublikoje, laisvai išvykti iš Lietuvos, išskyrus atvejus, kai šios teisės varžomos kitų įstatymų (Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 1 str. 1 d.). Deklaravimo tikslai – rinkti ir kaupti duomenis apie asmenų gyvenamąją vietą, siekiant vykdyti valstybinius uždavinius, gerinti administravimą, įgyvendinti švietimo, socialinės apsaugos, sveikatos priežiūros bei kitas su asmeniu, jo gyvenamąja vieta bei gerove susijusias programas, užtikrinant, kad duomenys apie asmens gyvenamąją vietą būtų pateikiami tik vienai šiuos duomenis renkančiai institucijai (Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 str.).

Pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalį, deklaravimo taisykles nustato gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojas. Gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojas – Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, kuri užtikrina gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų apskaitą ir nustato deklaravimo duomenų tvarkymo tikslus ir priemones (Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 str. 7 d.). Tokia institucija yra Gyventojų registro tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, kurios direktoriaus 2008 m. balandžio 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-18 buvo patvirtintos Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisyklės, reglamentuojančios Lietuvos Respublikos gyventojų – Lietuvos Respublikos teritorijoje gyvenančių Lietuvos Respublikos piliečių, užsienio valstybių piliečių ir asmenų be pilietybės gyvenamosios vietos deklaravimo, gyvenamosios vietos deklaracijų pildymo, pateikimo ir priėmimo, gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų teikimo, taisymo, keitimo ir naikinimo, gyvenamąją vietą patvirtinančio dokumento išdavimo, deklaravimo duomenų naudojimo, gyvenamosios vietos deklaravimo Lietuvos Respublikos diplomatinėse atstovybėse ar konsulinėse įstaigose užsienio valstybėse ar elektroniniu būdu, deklaracijų saugojimo tvarką (Deklaravimo taisyklių 1 p.).

Nei Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas, nei Vietos savivaldos įstatymas savivaldybės tarybos kompetencijai nepriskiria gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojo funkcijų. Atsižvelgęs į tai, teismas konstatavo, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimą Nr. 1-333, patvirtinantį Asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašą, viršijo jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalies nuostatas.  

Teismas nustatė, kad Sprendimas Nr. 1-333 yra priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 26 punktu, nustatančiu, kad išimtinai savivaldybės tarybos kompetencijai priskiriamas sprendimų dėl disponavimo savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu priėmimas, šio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos nustatymas, išskyrus atvejus, kai tvarka yra nustatyta įstatymuose ar jų pagrindu priimtuose kituose teisės aktuose. Sprendimu patvirtinto Deklaravimo tvarkos aprašo 1 punkte numatyta, kad Deklaravimo tvarkos aprašas nustato asmenų, neturinčių galimybės deklaruoti savo gyvenamosios vietos konkrečiame bute ar name, arba asmenų, kurie negali būti įtraukti į nuolatinės gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą prie Vilniaus miesto savivaldybės, gyvenamosios vietos deklaravimo tvarką. Deklaravimo tvarkos aprašas taikomas tiek, kiek šių klausimų nereglamentuoja kiti Lietuvos Respublikos teisės aktai (Deklaravimo tvarkos aprašo 2 p.).

Iš Sprendimo Nr. 1-333 aiškinamojo rašto (b. l. 10–12) teismas nustatė, kad Deklaravimo tvarkos aprašo tikslas - užtikrinti Vilniaus miesto savivaldybei surinkimą didesnių biudžeto įplaukų ir sumažinti Vilniaus miesto gyventojams administracinę naštą dėl gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto teritorijoje. Nekvestionuodamas savivaldybės tarybos teisės priimti sprendimus dėl disponavimo savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu ir dėl savivaldybės biudžeto (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d.), teismas konstatavo, kad savivaldybės tarybos priimami sprendimai siekiant įgyvendinti savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtų uždavinių įgyvendinimą negali prieštarauti įstatymams ir kitiems teisės aktams. Įstatymu nustatytas deklaravimo tikslas – rinkti ir kaupti duomenis apie asmenų gyvenamąją vietą, siekiant vykdyti valstybinius uždavinius, gerinti administravimą, įgyvendinti švietimo, socialinės apsaugos, sveikatos priežiūros bei kitas su asmeniu, jo gyvenamąja vieta bei gerove susijusias programas, užtikrinant, kad duomenys apie asmens gyvenamąją vietą būtų pateikiami tik vienai šiuos duomenis renkančiai institucijai  (Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 str.), o  Deklaravimo tvarkos aprašo tikslas – surinkti biudžeto įplaukas, panaudojant tikrovės neatitinkančius duomenis. Tai, kad Deklaravimo tvarkos aprašas prieštarauja Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymu įgaliotos Gyventojų registro tarnybos 2008 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-52 patvirtintų Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklių ir 2008 m. balandžio 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-18 patvirtintų Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisyklių nuostatoms, netiesiogiai įrodo ir Deklaravimo tvarkos aprašo aiškinamasis raštas, kuriame nurodyta, kad paminėti įstatymu įgaliotos institucijos priimti ir galiojantys teisės aktai nustato fiziniams asmenims apribojimus, kurie dėl per didelės administracinės naštos pasirenka lengvesnį variantą, t. y. nedeklaruoja gyvenamosios vietos arba pasilieka senąją deklaruotą vietą. Atsižvelgęs į tai, teismas konstatavo, kad Taryba siekė pakeisti įgaliotos institucijos nustatytą reglamentavimą.

Remdamasis išdėstytais motyvais, pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo patvirtinimo“ prieštarauja Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 straipsnyje nustatytiems deklaravimo tikslams, 7 straipsnio 7 dalies nuostatai, kad deklaravimo taisykles nustato gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojas (Gyventojų registro tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos), Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punktui, apibrėžiančiam įstatymo viršenybės principą, 6 straipsnio 2 daliai, nustatančiai viešojo administravimo institucijoms teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti. Dėl nurodytų priežasčių teismas nusprendė, kad aptariamas norminis administracinis aktas naikintinas.

Pripažinęs Sprendimą Nr. 1-333 prieštaraujančiu įstatymui ir laikydamas jį panaikintu, pirmosios instancijos teismas atskirai nepasisakė dėl Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktų teisėtumo.

Pagal ABTĮ 116 straipsnio 1 dalį norminis administracinis aktas laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto pripažinimo neteisėtu. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, jog panaikintas norminis administracinis aktas negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos. Pareiškėjas, atsižvelgdamas į tai, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimo taikymo pasekmė yra melagingų gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų pateikimas, prašė teismo, pripažinus Sprendimą neteisėtu, nustatyti, kad šis Sprendimas negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos. Remdamasis Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 straipsnyje įtvirtintais deklaravimo tikslais, teismas nusprendė, kad pareiškėjo prašymas taikyti ABTĮ 116 straipsnio 2 dalį yra pagrįstas, todėl tenkintinas.

IV.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir apeliantas) apeliaciniu skundu (b. l. 145–152) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atmesti.

Apeliacinis skundas grindžiamas argumentais, kuriais atsakovas savo poziciją grindė pirmosios instancijos teisme. Be to, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, atsakovas nurodo šiuos argumentus:

1. Pirmosios instancijos teismo sprendimas nemotyvuotas, todėl yra pagrindas panaikinti šį sprendimą vadovaujantis ABTĮ 142  straipsnio 2 dalies 5 punktu. Teismas nemotyvavo kodėl sutiko su pareiškėjo argumentais, kad Sprendimas Nr. 1-333 yra norminis teisės aktas ir kodėl atmetė atsakovo argumentus, jog Sprendimas neatitinka norminiam administraciniam teisės aktui keliamų reikalavimų. Pasak apelianto, Sprendimas Nr. 1-333 nėra norminis teisės aktas. Iš Deklaravimo tvarkos aprašo (4 ir 5 punktų) matyti, kad jis nėra tiesiogiai skirtas neapibrėžtam subjektų ratui, neturi privalomojo pobūdžio. Priimdama Sprendimą, Vilniaus miesto savivaldybės taryba realizavo Vietos savivaldos įstatymo 48 straipsnio 2 dalyje jai suteiktą teisę – įgyvendino savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, susijusias su savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, t. y. taikė teisės normą, o ne sukūrė naują.  Deklaravimo tvarkos aprašu Vilniaus miesto savivaldybės taryba nenustatė kitokio gyvenamosios vietos deklaravimo būdo ir tvarkos, nesukūrė naujų elgesio normų, subjektams neatsirado kokių nors naujų materialiųjų ar procesinių teisių. Deklaravimo tvarkos apraše pakartotos Deklaravimo taisyklės, nustatyta vidaus administravimo tvarka, t. y. kokiu būdu savivaldybės (deklaravimo įstaigos)  struktūrinis padalinys turi vykdyti deklaravimo įstaigos funkcijas. Sprendime nurodyta, kad jo priėmimo teisinis pagrindas – Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 26 punktas, kuriuo nustatyta savivaldybės tarybos kompetencija neapima viešojo administravimo funkcijų. Analizuojant Deklaravimo tvarkos aprašo turinį taip pat negalima teigti, kad juo yra vykdomas viešasis administravimas. Savivaldybės tarybos sprendimo priėmimas nereiškia, kad yra priimtas norminis teisės aktas. Vietos savivaldos įstatymas nenumato jokių kitų teisinių formų, kuriomis galėtų būti įforminamas savivaldybės, atstovaujamos tarybos, sprendimas (plačiąja prasme).

2. Net ir tuo atveju, jei apeliacinės instancijos teismas pripažintų, kad Sprendimas  Nr. 1-333 yra norminis administracinis teisės aktas, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas, nes pirmosios instancijos teismas netinkamai įvertino įstatymų normas. Apeliantas nesutinka, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba Sprendimu Nr. 1-333 patvirtindama Deklaravimo tvarkos aprašą viršijo jai suteiktus įgaliojimus ir pažeidė Viešojo administravimo įstatymo nuostatas. Teigia, kad Taryba Sprendime Nr. 1-333 nenustatė naujos deklaravimo tvarkos.   Deklaravimo tvarkos aprašo 4 punktą reikia taikyti sistemiškai su šio Aprašo 2 punktu, kuriame nurodyta, kad Aprašas taikomas tik tiek, kiek šių klausimų nereglamentuoja kiti Lietuvos Respublikos teisės aktai.

Pirmosios instancijos teismas sprendime teisingai nurodė, kad  pagrindinis gyvenamosios vietos duomenų viešinimo tikslas yra gerinti administravimą, įgyvendinti švietimo, socialinės apsaugos, sveikatos priežiūros bei kitas su asmeniu, jo gyvenamąja vieta bei gerove susijusias programas. Tai reiškia, kad asmeniui šios paslaugos turi būti prieinamos ten, kur jis gyvena.  Deklaravimo tvarkos aprašas negali būti laikomas priemone rinkti tikrovės neatitinkančius duomenis. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.12 straipsnio 1 dalies ir 2.16 straipsnio 1, 2 dalių normų analizė rodo, kad asmens gyvenamosios vietos nustatymo kriterijai yra keli. Asmuo su konkrečia vieta gali būti susijęs ne tik dėl to, kad toje vietoje jis turi nekilnojamojo turto, bet ir dėl asmeninių, socialinių ar ekonominių interesų, t. y. dėl darbo vietos, šeiminių ar kitų aplinkybių. Tik pats asmuo gali nuspręsti, kurią vietą jis nori laikyti savo pagrindine gyvenamąja vieta ir ją viešinti deklaruojant duomenis deklaravimo įstaigoje. Apelianto nuomone,  Apskaitos taisyklių nuostatos  pagal kurias  asmens nuolatinė ar pagrindinė gyvenamoji vieta yra ta, kurioje jis turi nekilnojamojo turto ar kurioje jis yra deklaravęs savo gyvenamąją vietą, dirbtinai riboja asmenų teisę pasirinkti ir viešinti savo nuolatinę gyvenamąją vietą ir prieštarauja Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo tikslams, kadangi ne asmens turto, o asmens gyvenamojoje vietoje savivaldybės taryba privalo įgyvendinti jai valstybės pavestus uždavinius  švietimo,  socialinės apsaugos ar sveikatos priežiūros srityse. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 120 straipsnio 1 dalies nuostata, kad valstybė remia savivaldybes, įtvirtina ne tik valstybės pareigą teikti paramą savivaldybėms, bet ir įstatymų leidėjo pareigą nevaržyti savivaldybių teisėtos iniciatyvos, nekliudyti jų teisėtai veiklai (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. nutarimas). Savivaldybė jai pavestas funkcijas vykdo naudodamasi biudžeto lėšomis, kurių didelė dalis surenkama iš gyventojų pajamų mokesčio. Taigi nei Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas, nei Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklės negali varžyti teisėtų savivaldybės veiksmų biudžeto formavimo srityje. Teisės akto, kurį pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pripažino prieštaraujančiu Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymui (t. y. surinkti didesnes biudžeto įplaukas ir sumažinti Vilniaus miesto gyventojams administracinę naštą), tikslas turėtų būti vertinamas kaip vienas iš pagrindinių įrodymų, pagrindžiančių Deklaravimo tvarkos aprašo teisėtumą.

Deklaravimo tvarkos apraše aiškiai nurodyta, kad gyvenamosios vietos deklaravimas savivaldybės patalpoje nesuteikia teisės į šio būsto nuomą ar nuosavybę, taip pat kitų daiktinių teisių. Tai reiškia, kad asmens gyvenamosios vietos deklaravimas adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, turėtų būti laikomas ne kaip asmens gyvenamosios vietos deklaravimas konkrečioje patalpoje, bet kaip asmens gyvenamosios vietos deklaravimas Vilniaus mieste. Apeliantas mano, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas, kuriame tik formaliai cituojami ir taikomi įstatymai, negali būti laikomas teisingumo vykdymu ir negali būti pripažįstamas teisėtu.

3. Pripažinęs Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimą Nr. 1-333 negaliojančiu ne nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos, o nuo Sprendimo priėmimo dienos, teismas nusprendė dėl neįtrauktų į bylą asmenų teisių ir pareigų, t.y. dėl tų asmenų, kurių gyvenamoji vieta remiantis minėtu Sprendimu deklaruota gyvenamojoje patalpoje Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilniuje. Toks procesinės teisės normų pažeidimas yra besąlyginis pagrindas panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą (ABTĮ 142 straipsnio 2 dalis) ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo (ABTĮ 141 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje su atsakovo apeliaciniu skundu nesutinka, prašo apeliacinį skundą atmesti ir palikti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimą nepakeistą.

Atsiliepime (b. l. 158–163) pareiškėjas, nesutikdamas su apeliacinio skundo argumentais, remiasi argumentais, kuriuos buvo nurodęs pareiškime pirmosios instancijos teismui.

Be to, nesutikdamas su  atsakovo apeliaciniu skundu, pareiškėjas remiasi šiais argumentais:

1. Pirmosios instancijos teismas atskleidė bylos esmę, tinkamai įvertino teisės aktų normas. priėmė pagrįstą ir motyvuotą sprendimą, kuriame yra visi būtinieji teismo sprendimo motyvuojamosios dalies elementai (ABTĮ 87 str. 4 d.).

2. Apeliantas nepagrįstai nurodo, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 nėra norminis teisės aktas. Sistemiškai įvertinus Deklaravimo tvarkos aprašo 1, 4, 6, 8, 12 punktų normas, akivaizdu, kad jos nustato daugkartinio naudojimo elgesio taisykles, privalomas asmenims, norintiems deklaruoti savo gyvenamąją vietą savivaldybės patalpoje. Šis teisės aktas orientuotas į ateitį. Aprašas nėra skirtas individualiais požymiais apibrėžtam asmenų ratui, jis taikomas visiems, kurie nori gyvenamąją vietą deklaruoti savivaldybės patalpose.

3. Nesutinka su apelianto argumentais, kad Taryba, priimdama Sprendimą Nr.1-333, nevykdė viešojo administravimo funkcijų, o tik išreiškė Vilniaus miesto savivaldybės, t.y. turto savininkės, valią dėl savivaldybei nuosavybės teise priklausančio buto naudojimo. Pareiškėjo nuomone, Deklaravimo tvarkos aprašo 5 punkte nustatytas reglamentavimas bei sisteminis viso šio teisės akto normų aiškinimas akivaizdžiai rodo, kad savivaldybė sukūrė naujas, Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymui prieštaraujančias elgesio taisykles – norminiu teisės aktu nustatė gyvenamosios vietos deklaravimo tvarką.

4. Nesutinka su apelianto teiginiais, esą pirmosios instancijos teismas nusprendė dėl neįtrauktų į bylą asmenų teisių ir pareigų. Pažymi, kad norminių teisės aktų teisėtumo tyrimui yra taikomas specialios Administracinių bylų teisenos įstatymo normos, o norminių teisės aktų tyrimo, teikiant abstraktų prašymą, inicijavimas nėra išskirtinai siejamas su pažeistų teisių faktu ar gynimu. Šiose bylose nėra sprendžiamas klausimas, susijęs su konkretaus asmens teisių pažeidimu, teismo sprendime nėra pasisakoma dėl konkrečių asmenų teisių ir pareigų, jų teisinės padėties pakeitimo, o tik vertinamas norminio teisės akto teisėtumas. Todėl teismas, konstatuodamas, kad Sprendimas Nr.1-333 prieštarauja teisės aktams, ir nustatydamas, kad jis negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos, nesprendė dėl asmenų, deklaravusių ar deklaruosiančių savo gyvenamąją vietą savivaldybės patalpoje, teisių ir pareigų nustatymo, pasikeitimo ar panaikinimo, nepadarė išvadų, kurios turėtų įtakos šių asmenų teisinei padėčiai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

V.

Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti: 1) ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos  deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“ neprieštarauja teisėtumo, įstatymo viršenybės principams bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai; 2) ar Sprendimu Nr. 1-333 patvirtinto Asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo 4 ir 5 punktai neprieštarauja  Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 4, 8 dalių, 4 straipsnio 7 dalies, 7 straipsnio 1 ir 5 dalių, 11 straipsnio 3 dalies bei 15 straipsnio nuostatoms. Be to, pareiškėjas prašė pripažinus Sprendimą Nr. 1-333 prieštaraujančiu įstatymams, nustatyti, kad jis yra panaikintas ir negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.

Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs norminę administracinę bylą, 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimu pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 prieštarauja Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 straipsnio, 7 straipsnio 7 dalies ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkto, 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms, todėl nustatė, kad jis yra panaikintas ir netaikytinas nuo jo priėmimo dienos. Pirmosios instancijos teismas sprendime nepasisakė dėl pareiškėjo prašymo ištirti, ar Sprendimu Nr. 1-333 patvirtinto Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 4, 8 dalių, 4 straipsnio 7 dalies, 7 straipsnio 1 ir 5 dalių, 11 straipsnio 3 dalies bei 15 straipsnio nuostatoms.

Apeliantas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 2 dalies 5 punktą (sprendimas be motyvų). Šis apelianto argumentas grindžiamas iš esmės tuo, kad pirmosios instancijos teismas sprendime tinkamai nepasisakė dėl atsakovo argumentų, kuriais jis grindė savo poziciją, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 nėra norminis teisės aktas. Apeliantas laikosi nuomonės, kad Sprendimas Nr.1-333 nėra norminis teisės aktas, kad  priimdama šį aktą Taryba kompetencijos neviršijo, įstatymų nepažeidė. Tuo atveju, jei apeliacinės instancijos teismas pripažintų, kad Sprendimas Nr.1-333 yra norminis teisės aktas, apeliantas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 142 straipsnio 1 dalimi bei 2 dalies 2 punktu ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, nes pirmosios instancijos teismas nusprendė dėl neįtrauktų dalyvauti byloje asmenų teisių ir pareigų, t.y. dėl asmenų, kurie vadovaudamiesi Deklaravimo tvarkos aprašu deklaravo savo gyvenamąją vietą Savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilniuje.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 136 straipsnio 2 dalis nustato, kad apeliacine tvarka nagrinėjant bylą teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą. Teisėjų kolegija patikrino bylą, be kita ko, atsižvelgdama ir į šį įstatymo reikalavimą, taip pat į bylų dėl norminių administracinių teisės aktų teisėtumo nagrinėjimo specifiką.

Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administravimo akto teisėtumą. Teisės aktų priskyrimas   norminių teisės aktų grupei  administracinių bylų teisenoje lemia  jų teisėtumo tyrimo  ypatumus.  Įstatymų  leidėjas  norminių administracinių aktų teisėtumui nustatė specialią procesinę tvarką, įtvirtintą Administracinių bylų teisenos įstatymo šešioliktame skirsnyje (ABTĮ 110–117 straipsniai).  Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 1 punktu apygardų administraciniams teismams suteikta kompetencija nagrinėti bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo. Norminių administracinių teisės aktų tyrimo specifika lemia tai, kad tokią bylą nagrinėjantis apygardos teismas turi nustatyti, ar atitinkamo teritorinio ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka aukštesnės galios teisės aktams - įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (ABTĮ 110 straipsnis), ar jį priimdamas viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos. Norminėje administracinėje byloje turi būti atlikta tiriamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatų analizė atitinkamų aukštesnės galios teisės aktų, pirmiausia įstatymų, nustatyto teisinio reguliavimo kontekste. Tokią analizę pirmosios instancijos teismas atliko ir ją išdėstė 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimo motyvuojamojoje dalyje. Šia analize pagrįstos teismo išvados, kurios pateiktos sprendimo rezoliucinėje dalyje. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje formuojant administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus (ABTĮ 13 straipsnio 2 dalis, 20 straipsnio 2 dalis) ne kartą pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą (nutartį) nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvių argumentą. Teismo sprendimas (nutartis) laikomas nemotyvuotu, jei jis apskritai neturi motyvuojamosios dalies arba iš procesinio dokumento turinio neaišku, kuo vadovaudamasis teismas priėjo prie išvadų, išdėstytų teismo sprendimo (nutarties) rezoliucinėje dalyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. P⁵²⁵-194/2009, 2010 m. liepos 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. P⁶⁶² -61/2010, 2011 m. gruodžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. P¹⁴³-127/2011 ir kt.). Ši Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika suformuota atsižvelgiant į Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) jurisprudenciją pagal kurią teismo pareiga motyvuoti priimtą spendimą nėra suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną pareiškėjo argumentą (žr. EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 16034/90 V. de H. v Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 20772/92 H. v Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimą byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain). Tų pačių proceso taisyklių laikomasi ir norminėse administracinėse bylose. Teismo pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo pobūdžio ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste. Byloje nustatyta, kad pirmosios instancijos teismo motyvai, jog Vyriausybės atstovo ginčijamas Sprendimas Nr. 1-333 yra norminis teisės aktas, pirmą kartą šioje byloje buvo išdėstyti įsiteisėjusioje 2011 m. gruodžio 16 d. nutartyje, kuria pareiškėjo prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą buvo priimtas nagrinėti Vilniaus apygardos administraciniame teisme. Iš kitų byloje esančių procesinių sprendimų matyti, kad pirmosios instancijos teismui, taip pat apeliacinės instancijos teismui niekada nekilo abejonių dėl to, kad Sprendimas Nr. 1-333 yra norminis administracinis aktas. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimas buvo priimtas išnagrinėjus iš naujo norminę administracinę bylą po to, kai Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. spalio 17 d. nutartimi AS⁸⁵⁸-722/2012 (ši nutartis priimta atnaujinus procesą administracinėje byloje Nr. AS⁴⁴⁴-338/2012) panaikino anksčiau priimtus procesinius sprendimus (Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 30 d. nutartimi pareiškėjo prašymas paliktas nenagrinėtas; ši nutartis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 18 d. nutartimi Nr. AS⁴⁴⁴-338/2012 palikta nepakeista). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartyje AS⁸⁵⁸-722/2012 inter alia konstatuota, kad Vyriausybės atstovo  pareiškimas dėl norminio administracinio akto, t.y. Sprendimo Nr. 1-333, teisėtumo ištyrimo pirmosios instancijos teismo buvo paliktas nenagrinėtas nepagrįstai, nes Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalis negali būti aiškinama kaip numatanti išankstinę bylos nagrinėjimo tvarką. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinei teisėjų kolegijai iš naujo nagrinėjant bylą apeliacine tvarka ir priimant 2012 m. spalio 17 d. nutartį, atsakovo pozicija, esą Sprendimas Nr. 1-333 nepriskirtinas norminių administracinių aktų grupei, buvo  pareikšta ir žinoma, tačiau  teisėjų kolegijai  nekilo abejonių dėl to, kad minėtas sprendimas yra norminis administracinis aktas. Šių bylos aplinkybių ir teismų praktikos kontekste teisėjų kolegija pažymi, kad pirmosios instancijos teismui nebuvo  pagrindo  2012 m. gruodžio 27 d. sprendime išsamiai  pasisakyti dėl kiekvieno atsakovo argumento, kuriuo jis grindė savo poziciją, esą Sprendimas Nr. 1-333 nėra norminis teisės aktas, nes atsakovo argumentai kartojasi. Pirmosios instancijos teismas sprendime pagrįstai nurodė, kad atsakovo priimtas Sprendimas Nr. 1-333 atitinka ABTĮ 2 straipsnio 13 punkte išvardytus norminio teisės akto požymius. Bylos proceso dalyvio netenkinantys ar, jo manymu, nepakankamai išsamūs motyvai negali būti pagrindas konstatuoti, kad teismo sprendimas (nutartis) be motyvų.  Teisėjų kolegija, remdamasi šiais argumentais, apelianto argumentus, esą  pirmosios instancijos teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimas be motyvų, atmeta kaip nepagrįstus.

Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgdamas į  Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatas ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, sprendime pagrįstai akcentavo, kad tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Būtent tokią kontrolę atliko pirmosios instancijos teismas. Todėl apelianto argumentai, esą pirmosios instancijos teismas nagrinėdamas norminę administracinė bylą, nusprendė dėl neįtrauktų dalyvauti  byloje asmenų teisių ir pareigų, atmestini kaip nepagrįsti.

Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad absoliučių pirmosios instancijos teismo sprendimo panaikinimo pagrindų, į kuriuos apeliavo atsakovas, nenustatyta, todėl naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perduoti bylą  pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo nėra pagrindo.

Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgdamas į pareiškėjo prašymo ištirti norminio administracinio teisėtumą turinį, pagrįstai tyrė, ar Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimą Nr. 1-333, neviršijo kompetencijos. Jei norminėje administracinėje byloje nustatoma, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas norminį administracinį aktą, viršijo kompetenciją, vien tai yra pagrindas pripažinti skundžiamą aktą neteisėtu ir jį panaikinti. Konstatavęs, kad norminis administracinis aktas priimtas viršijant įstatymų suteiktą kompetenciją, teismas nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitais aspektais. Todėl teisėjų kolegija pirmiausia patikrino bylą tuo aspektu, ar pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą Nr. 1-333, viršijo įstatymų leidėjo suteiktą kompetenciją.

Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo argumentais, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333, kuriuo patvirtintas Deklaravimo tvarkos aprašas, yra norminis administracinis aktas. ABTĮ 2 straipsnio 13 dalis apibrėžia, kad norminis administracinis aktas - įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Pažymėtina, kad Sprendimas Nr. 1-333 ir juo patvirtintas Deklaravimo tvarkos aprašas yra vienas teisės aktas, o ne du atskiri aktai. Sprendžiant, ar atitinkamas teisės aktas yra norminis, ar individualus, turi būti vertinamas viso akto turinys. Iš teisės akto, kurio teisėtumą prašo ištirti pareiškėjas, turinio akivaizdu, kad jis nustato elgesio taisykles gyvenamosios vietos deklaravimo srityje neapibrėžtai individualiais požymiais subjektų grupei ir neapibrėžtam laikui.

Atsakydama į apelianto argumentus dėl vietos savivaldybių teisės veikti laisvai ir savarankiškai, teisėjų kolegija atsižvelgia į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje pateiktą Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies aiškinimą.  Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai.  Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus).

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas, VSĮ, bylai aktuali 2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1327 redakcija) apibrėžia, kad vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (VSĮ 3 str. 2 d.). Savivaldos teisę įgyvendina savivaldybės institucijos. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje apibrėžta, kad  savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos:  1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas;  2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnyje įtirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (VSĮ 12 str. 1–12 p.). Nagrinėjamos bylos aplinkybių kontekste pažymėtinas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas (VSĮ 4 str. 6 p.), taip pat savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas (VSĮ 4 str. 2 p.). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje, atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo oficialioje konstitucinėje doktrinoje  pateiktus  Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies aiškinimus,  ne kartą pažymėta, kad šis principas savivaldos institucijų veikloje negali būti suabsoliutintas, juo negali būti pateisinamas  vietos savivaldos institucijų nesilaikymas  įstatymų reikalavimų, įstatymų suteiktos kompetencijos nepaisymas, ar įstatymais priskirtų funkcijų  neatlikimas. Vietos savivaldos institucijų veikloje  turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų: teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (VSĮ 4 str. 6 p.).

Vietos savivaldos įstatymas  savivaldybių funkcijas skirsto į savarankiškąsias (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) (VSĮ 6 straipsnio 1–43 punktai) ir valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) (VSĮ 7 straipsnio 1–36 punktai). Minėtomis Vietos savivaldos įstatymo normomis savivaldybėms nėra priskirta funkcija nustatyti gyvenamosios vietos deklaravimo taisykles. Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 31 punktu savivaldybėms yra deleguota  valstybinė funkcija – gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos duomenų tvarkymas.

Nustatyti gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų taisykles įstatymų leidėjas  Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalimi pavedė gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojui. 1998 m. Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatyme Nr. VIII-840 (bylai aktuali 2009 m. lapkričio 12 d. įstatymo Nr. XI-469 redakcija) aiškiai  atribotas gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų tvarkymas ir šių duomenų valdymas bei įtvirtinta, kad  šias funkcijas atlieka skirtingos institucijos. Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas  apibrėžia, kad  gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų tvarkymas -  deklaravimo duomenų rinkimas, įrašymas, kaupimas, apdorojimas, saugojimas, teikimas, naudojimas, keitimas (papildymas ar taisymas), naikinimas (GVDĮ 3 str. 5 d.). Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas apibrėžia, kad gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojas – Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, kuri užtikrina gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų apskaitą ir nustato deklaravimo duomenų tvarkymo tikslus ir priemones (GVDĮ 3 str. 6 d.). Vyriausybė 1998 m. spalio 13 d. nutarimo Nr. 1232 1 punktu deklaravimo duomenų pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą tvarkytoja paskyrė Vidaus reikalų ministeriją ir pavedė jai parengti šį įstatymą įgyvendinančius teisės aktus. Įgyvendindamas šį Vyriausybės pavedimą Vidaus reikalų ministras 1999 m. balandžio 1 d. įsakymu Nr. 206 patvirtino Gyvenamosios vietos deklaravimo taisykles, kurios buvo ne kartą keičiamos. Vidaus reikalų ministro 2002 m. gruodžio 2 d. įsakymu Nr. 563 buvo patvirtintos naujos redakcijos Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisyklės, kurios galiojo iki 2007 m. liepos 1 d.

2004 m. gegužės 4 d. Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3, 11 ir 13 straipsnių pakeitimo įstatymu Nr. IX-2216 (įsigaliojo 2004 m. gegužės 14 d.) Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymas, buvo papildytas nuostatomis dėl gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos ir šios apskaitos tvarkymo pagal savivaldybes, kuriose  tie asmenys  gyvena. Šio įstatymo 4 straipsniu Vyriausybė ar jos įgaliotos institucijos buvo įpareigotos per tris mėnesius nuo šio Įstatymo įsigaliojimo patvirtina teisės aktus, reikalingus šio Įstatymo nuostatoms įgyvendinti, įskaitant gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos tvarką. Vyriausybė 2004 m. rugpjūčio 13 d. nutarimu Nr. 963 įgaliojo Vidaus reikalų ministeriją parengti ir patvirtinti Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisykles. Šios taisyklės buvo patvirtintos Vidaus reikalų ministro  2004 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. 1V-275.

2005 m. lapkričio 17 d. buvo priimtas Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3, 11 ir 13 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. X-395. Šios įstatymo redakcijos 11 straipsnyje buvo nustatyta, kad deklaravimo įstaiga yra gyvenamosios vietos deklaravimo duomenis bei gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą tvarkanti institucija. Gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos tvarkymo funkciją atlieka savivaldybės. Savivaldybėse, kuriose yra įsteigtos seniūnijos, deklaravimo įstaigos funkciją įgyvendina seniūnija, o savivaldybėse, kuriose seniūnijos neįsteigtos, arba savivaldybių teritorijose, kurios nepriskirtos seniūnijoms, deklaravimo įstaigos funkciją įgyvendina kitas savivaldybės administracijos padalinys. Šiuo metu galiojančioje Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo redakcijoje (2009 m. lapkričio 12 d. įstatymas Nr. XI-469) ši nuostata iš esmės nepasikeitusi, išskyrus atitinkamus redakcinius pakeitimus apibrėžiant deklaravimo įstaigą (deklaravimo įstaiga yra gyvenamosios vietos deklaravimo duomenis arba (ir) neturinčių gyvenamosios vietos asmenų apskaitą tvarkanti institucija).

2005 m. lapkričio 17 d. įstatymo Nr. X-395 5 straipsnis nustatė, kad šis įstatymas, išskyrus 4 straipsnį, kuriame nurodyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė iki 2007 m. liepos 1 d. patvirtina Gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos tvarkymo funkcijos perdavimo savivaldybėms tvarkos aprašą, įsigalioja nuo 2007 m. liepos 1 d. Vyriausybė, įgyvendindama 2005 m. lapkričio 17 d. įstatymo Nr. X-395 4 straipsnį,  2006 m. liepos 10 d. nutarimu Nr. 685 patvirtino Gyvenamosios  vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų  apskaitos tvarkymo funkcijos perdavimo savivaldybėms tvarkos aprašą (toliau – ir  Funkcijų  perdavimo aprašas). Šiame apraše nurodyta, kad jo tikslas –perduoti savivaldybėms gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų  ir  gyvenamosios  vietos neturinčių asmenų apskaitos tvarkymo taisykles. Funkcijų perdavimo aprašo 10 punktu Vidaus reikalų ministerija  inter alia  įpareigota pakeisti iki 2007 m. kovo 30 d. Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisykles, patvirtintas Vidaus reikalų ministro 2002 m. gruodžio 2 d. įsakymu Nr. 563 ir Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisykles, patvirtintas Vidaus reikalų ministro 2004 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr. 1V-275. Vykdydamas šį Vyriausybės pavedimą, Vidaus reikalų ministro 2007 m. vasario 5 d. įsakymu Nr. 1V-48 patvirtino Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisykles bei Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisykles (negalioja nuo 2008 m. rugsėjo 17 d.).

Vyriausybė 2007 m. liepos 4 d. nutarimu Nr. 674  pakeitė 1998 m. spalio 13 d. nutarimą Nr.1232  dėl įgaliojimų  suteikimo Vidaus reikalų ministerijai ir įgaliojo Gyventojų registro tarnybą prie Vidaus reikalų ministerijos atlikti gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojo funkcijas. Nuo 2007 m. liepos 12 d. (Vyriausybės 2007 m. liepos 4 d. nutarimo Nr. 674 paskelbimo „Valstybės žiniose“) deklaravimo duomenų valdytojas yra Gyventojų registro tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos, kuriai pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalį  ir minėtą Vyriausybės nutarimą yra suteikta kompetencija  nustatyti gyvenamosios vietos deklaravimo taisykles. Pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 4 straipsnio 7 dalį gyvenamosios vietos neturintys asmenys Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka į apskaitą įtraukiami pagal savivaldybę. Vyriausybė 2008 m. rugpjūčio 27 d. nutarimu Nr. 808 įgaliojo Gyventojų registro tarnybą prie Vidaus reikalų ministerijos parengti ir patvirtinti  Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisykles. Vyriausybės įgaliotas gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojas (Gyventojų registro tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos) pagal  jam suteiktus įgaliojimus patvirtino Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalį ir 4 straipsnio 7 dalį įgyvendinančius poįstatyminius norminius teisės aktus. Gyventojų registro tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2008 m. balandžio 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-18 buvo patvirtintos Gyvenamosios vietos deklaravimo ir deklaravimo duomenų tvarkymo taisyklės (įsigaliojo 2008 m. balandžio 18 d.), o 2008 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-52 buvo patvirtintos Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklės (įsigaliojo 2008 m. rugsėjo 17 d.). Pabrėžtina, kad šiuose norminiuose poįstatyminiuose teisės aktuose nurodyta, kad  jie suderinti  inter alia  su  Lietuvos savivaldybių asociacija (2008 m. sausio 24 d. raštas Nr. (4)-SD-58), t.y. su  gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų tvarkytojo atstovu.

Minėta Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo nuostatų analizė ir Vyriausybės nutarimai dėl įgaliojimų suteikimo Gyventojų registro tarnybai prie Vidaus reikalų ministerijos (prieš tai – Vidaus reikalų ministerijai) priimti šį įstatymą įgyvendinančius poįstatyminius norminius teisės aktus, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 31 punktas įrodo, kad savivaldybių viešojo administravimo subjektams nebuvo ir nėra suteikti įgaliojimai priimti Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą įgyvendinančius norminius teisės aktus.

Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai nustatė, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą Nr. 1-333, viršijo kompetenciją.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas  oficialioje konstitucinėje doktrinoje ne kartą yra konstatavęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo  2005 m. sausio 19 d. nutarimas, 2005 m. rugsėjo 20 d. sprendimas, 2007 m. lapkričio 13 d. nutarimas ir kt.). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. kovo 5 d. nutarimai ir kt.). Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2005 m. vasario 7 d. nutarimai). Pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu. Kita vertus, tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja įstatyminio tam tikrų su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių reguliavimo, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų žmogaus teisių įgyvendinimo tvarką ir pan., tačiau jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais aktais negalima nustatyti tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytu įstatyme (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimai).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje, atsižvelgdamas į  konstitucinę doktriną,  nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, tuo pačiu būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I⁴⁴⁴-4/2006; 2007 m. lapkričio 23 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I⁴³⁸-15/2007; 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I⁴⁴⁴-4/2008; 2012 m. gegužės 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I⁵⁰²-12/2012, „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 23; 2013 m. balandžio 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I¹⁴⁶-10/2013 ir kt.).

Pagal Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą savivaldybėms  priskirta gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų tvarkymo funkcija apimta deklaravimo duomenų rinkimą, įrašymą, kaupimą, apdorojimą, saugojimą, teikimą, naudojimą, keitimą (papildymas ar taisymas), ir panaikinimą (GVDĮ 3 str. 5 d., 7, 8, 9 straipsniai). Pagal šį įstatymą deklaravimo įstaigoms (savivaldybėms) taip pat priskirta neturinčių gyvenamosios vietos asmenų apskaitos tvarkymo funkcija (GVDĮ 4 str. 7 d., 11 str. 1 d.). Įstatymų leidėjas  savivaldybių viešojo administravimo subjektams nesuteikė įgaliojimų priimti Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymą   įgyvendinančius norminius teisės aktus.  Atlikdamos gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų ir gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos duomenų tvarkymo funkciją savivaldybės privalo vadovautis Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymu ir jį įgyvendinančiais poįstatyminiais norminiais teisės aktais, kuriuos priimti  įstatymų leidėjas suteikė įgaliojimus Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalyje ir 4 straipsnio 7 dalyje nurodytiems teisėkūros subjektams, t. y. privalo vadovautis  Gyventojų registro tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2008 m. balandžio 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-52  patvirtintomis  Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklėmis bei 2008 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. (29)4R-52  patvirtintomis Gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos taisyklėmis. Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimu Nr. 1-333 patvirtindama Deklaravimo tvarkos aprašą, kuriame nustatė, kad asmenys, kurie  dėl objektyvių priežasčių negali deklaruoti savo gyvenamosios vietos konkrečiame name arba bute, arba asmenys, kurie dėl objektyvių priežasčių negali būti įtraukti į gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitą prie Savivaldybės, gali deklaruoti savo gyvenamąją vietą Savivaldybei priklausančioje patalpoje Gedimino pr.(duomenys neskelbtini), Vilniuje, nustatė  gyvenamosios vietos deklaravimo tvarką, kurios nenumato įstatymas, t.y. viršijo kompetenciją, taip pat pažeidė vieną iš pagrindinių vietos savivaldos principų – teisėtumo principą (VSĮ 4  str. 6 p.).

Apelianto akcentuojama aplinkybė, kad  Sprendimo  Nr.1-333 įžanginėje dalyje nurodyta, jog šis sprendimas priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 26 punktu,  pagal kurį savivaldybių taryboms suteikta išimtinė kompetencija priimti sprendimus dėl disponavimo savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, šio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos taisyklių nustatymo, išskyrus atvejus, kai tvarka yra nustatyta įstatymuose, skundžiamo akto  turinio ir esmės  nekeičia. Norminio administracinio akto turinį  atskleidžia ne tai, kokia teisės norma nurodyta tokio akto priėmimo teisiniu pagrindu, o viso norminio administracinio akto turinys. Iš Sprendimo Nr. 1-333 ir juo patvirtinto Deklaravimo tvarkos aprašo turinio, taip pat aiškinamojo rašto nustatyta, kad  minėtu norminiu administraciniu aktu buvo siekiama nustatyti gyvenamosios vietos deklaravimo tvarką atitinkamai asmenų grupei, o ne sureglamentuoti Savivaldybei priklausančio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo klausimus.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą Nr. 1-333, viršijo kompetenciją ta apimtimi, kuria Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 dalimi įgaliojimai nustatyti gyvenamosios vietos deklaravimo taisykles yra suteikti gyvenamosios vietos deklaravimo duomenų valdytojui, taip pat ta apimtimi, kuria šio įstatymo 4 straipsnio 7 dalimi pavesta Vyriausybės įgaliotai institucijai nustatyti gyvenamosios vietos neturinčių asmenų apskaitos tvarką. Todėl atsakovo Sprendimas Nr. 1-333, kuriuo patvirtintas Deklaravimo tvarkos aprašas prieštarauja ne tik Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 7 straipsnio 7 daliai, bet ir šio įstatymo 4 straipsnio 7 daliai.

Viešojo administravimo įstatymo (bylai aktuali 2010 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-1259 redakcija) 6 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo subjektai, turintys įstatymų numatytus įgaliojimus pagal savo kompetenciją. Minėtos nuostatos suponuoja ne tik draudimą subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bet ir pareigą priimant norminio pobūdžio aktus neviršyti įstatymų numatytų įgaliojimų (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A⁵²⁵-1270/2012). Minėta, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba Vietos savivaldos įstatymo prasme turi vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas. Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalies prasme atsakovas turi teisę priimti norminius administracinius aktus. Nagrinėjamu atveju Sprendimas Nr. 1-333 yra neteisėtas ne dėl to, kad jį priėmė viešojo administravimo teisių ir pareigų neturintis subjektas, o dėl to, kad tokias teises ir pareigas turintis subjektas viršijo įstatymų suteiktą kompetenciją. Pirmosios instancijos teismo išvados, kad tiriamas norminis administracinis aktas, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai, pagrįstos.

Nustačius, kad atsakovas, priimdamas 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimą Nr. 1-333, kuriuo patvirtino Deklaravimo tvarkos aprašą, viršijo kompetenciją, nėra teisinės prasmės nagrinėti šio norminio teisės akto teisėtumą kitais aspektais. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, suformuotą bylose dėl norminių administracinių teisės aktų teisėtumo, konstatavęs tiriamo teisės prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, teismas nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimus administracinėse bylose Nr. I¹-4/2005, Nr. I¹-2/2006, Nr. I⁴⁴⁴-6/2009, Nr. I⁵⁵²-23/2012, Nr. I⁵⁰² -9/2013, Nr. A¹⁴⁶-1917/2012 ir kt.). Pirmosios instancijos teismas, nustatęs, kad atsakovas, priimdamas Sprendimą Nr. 1-333 viršijo kompetenciją ir dėl to skundžiamas aktas turi būti panaikintas, pagrįstai netyrė, ar norminis administracinis aktas prieštarauja kitoms pareiškėjo nurodytoms Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo normoms (7 str. 1 ir 5 d., 11 str. 3 d., 15 str.), o argumentai dėl atitikties Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 2 straipsniui yra pertekliniai. Šiame kontekste pažymėtina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nepasisakė ir dėl prašymo ištirti, ar Sprendimu Nr. 1-333 patvirtinto Deklaravimo tvarkos aprašo 4 ir 5 punktai atitinka Gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 4, 8 dalių nuostatas. Dėl šių įstatymo normų teisėjų kolegija akcentuoja, kad norminio administracinio akto teisėtumas apskritai negali būti tiriamas tais aspektais, ar skundžiamas aktas (jo dalis) neprieštarauja įstatymuose pateiktoms sąvokoms. Įstatymų leidėjas pateikiamomis sąvokomis apibrėžia tame įstatyme vartojamų pagrindinių teisinių formuluočių esmę, turinį. Sąvokomis nesuformuluojamos jokios elgesio taisyklės, teisės, pareigos, o siekiama užtikrinti vienodą įstatymo turinio supratimą, aiškinimą ir taikymą. Todėl prašymas ištirti, ar norminis administracinis aktas (jo dalis) neprieštarauja įstatymo pagrindinėms sąvokoms yra ydingas.

Pagal  Administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnį, išnagrinėjęs bylą dėl prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, administracinis teismas priima vieną iš šių sprendimų:  1) skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti teisėtu ir prašymą dėl jo panaikinimo atmesti; 2) skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui ir laikyti jį panaikintu. Atsižvelgiant į tai, kad  skundžiamas norminis administracinis aktas pripažintas prieštaraujančiu įstatymams dėl to, kad jis  priimtas atsakovui viršijus kompetenciją, pirmosios instancijos teismas pagrįstai nusprendė, kad  turi būti pripažintas neteisėtu  ir negaliojančiu visas ginčijamas norminis  administracinis aktas.

Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą, konstatuoja, kad tenkinti atsakovo apeliacinį skundą, remiantis jame išdėstytais argumentais, nėra pagrindo.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnyje nustatytos  norminio administracinio akto pripažinimo neteisėtu teisinės pasekmės. Bendroji taisyklė yra ta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu (ABTĮ 116 str. 1 d.). Šio straipsnio 2 dalis numato šios taisyklės išimtį – administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, jog panaikintas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos. Pirmosios instancijos teismas sprendimo taikyti ABTĮ 116 straipsnio 2 dalį nepagrindė pagal šios įstatymo normos turinio reikalavimus. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nenustatė aplinkybių dėl kurių būtų pagrindas taikyti minėtą įstatymo normą, todėl pakeičia šiuo aspektu pirmosios instancijos teismo sprendimą, taikydama ABTĮ 116 straipsnio 1 dalies ir 117 straipsnio nuostatas.

Pagal galiojančios redakcijos Administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalį

administracinio teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu ir jo panaikinimo visais atvejais skelbiamas „Valstybės žiniose“, taip pat turi būti skelbiamas ir kitame spaudos leidinyje, kuriame oficialiai toks aktas buvo paskelbtas. Teismo sprendime gali būti nurodytas ir kitas leidinys, kuriame turi būti paskelbtas teismo sprendimas. Pirmosios instancijos teismas sprendimu pagrįstai įpareigojo atsakovą paskelbti įsiteisėjusį teismo sprendimą „Valstybės žiniose“ ir leidinyje „Vilniaus diena“. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas iš dalies pakeičiamas, nustato, kad oficialiai turi būti paskelbta ši Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis, kuria iš dalies pakeistas pirmosios instancijos teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto pripažinimo neteisėtu. Teisėjų kolegija nustato, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“ laikytinas panaikintu ir negali būti taikomas nuo šios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutarties oficialaus paskelbimo dienos (ABTĮ 116 str. 1 d., 117 str.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 27 d. sprendimą pakeisti.

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimas Nr. 1-333 „Dėl Asmenų gyvenamosios vietos deklaravimo Vilniaus miesto savivaldybei nuosavybės teise priklausančioje gyvenamojoje patalpoje adresu Gedimino pr. (duomenys neskelbtini), Vilnius, tvarkos aprašo tvirtinimo“ prieštarauja Lietuvos Respublikos gyvenamosios vietos deklaravimo įstatymo 4 straipsnio 7 daliai, 7 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai bei teisėtumo principui ir negali būti taikomas nuo šios įsiteisėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutarties oficialaus paskelbimo dienos.

Įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės tarybą paskelbti šią nutartį „Valstybės žiniose“ ir leidinyje „Vilniaus diena“.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                                                            Laimė Baltrūnaitė

                                Stasys Gagys

                                Romanas Klišauskas