Administracinė byla Nr. eI-15-556/2023
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00044-2023-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 14.4.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2023 m. lapkričio 15 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Rasos Ragulskytės-Markovienės, Veslavos Ruskan, Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės,
sekretoriaujant Laisvidai Versekienei,
dalyvaujant pareiškėjui Vilniaus apygardos prokuratūros prokurorui, ginančiam viešąjį interesą, Rolandui Kruopiui,
atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos atstovei Rūtai Slidžiauskaitei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. D1-409/3D-331 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2022 m. vasario 1 d. įsakymo Nr. D1-29/3D-66 redakcija) patvirtinto Medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarkos aprašo 3 punkto teisėtumo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. liepos 13 d. nutartimi buvo priimtas nagrinėti pareiškėjo Vilniaus apygardos prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą (toliau – ir pareiškėjas), pareiškimas ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. D1-409/3D-331 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2022 m. vasario 1 d. įsakymo Nr. D1-29/3D-66 redakcija) patvirtinto Medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 3 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 2 straipsnio 9 daliai ir 13 straipsnio 1 bei 3 dalims.
2. Pareiškėjas nurodo, kad pagal Aprašo 3 punktą medžių savaiminukai, augantys kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, į miško žemės apskaitą įtraukiami tik privačios žemės savininko arba valstybinės žemės patikėtinio prašymu. Atsižvelgiant į šią normą, miškus inventorizuojanti institucija – Valstybinė miškų tarnyba (toliau – ir Tarnyba), negavusi privačios žemės savininko arba valstybinės žemės patikėtinio prašymo, neturi teisinio pagrindo inventorizuoti savaime užaugusį mišką, jei jis patenka į kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijas, net jei šios teritorijos akivaizdžiai atitinka miško žemės sąvoką, o tai prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) ir Miškų įstatyme įtvirtintiems miško, kaip ypatingos svarbos ištekliaus, apsaugos, gausinimo, inventorizavimo ir apskaitos principams. Iš Miškų įstatyme įtvirtintų nuostatų ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) jurisprudencijos matyti, kad teisiniai santykiai miškų valdymo, naudojimo ir disponavimo jais srityje yra reguliuojami vadovaujantis imperatyviais, į miškų išsaugojimą ir gausinimą orientuotais principais. Įstatymų leidėjas miškams suteikė ypatingą svarbą ir padidintą apsaugą, turinčią konstitucinius pagrindus. Taip pat iš Konstitucijos kyla valstybės konstitucinė priedermė gausinti miškų išteklius. Tik įstatymu nustatoma, koks žemės plotas yra miškas ir kokie žemės plotai, turintys miško požymių, nelaikomi miškais. Visoje valstybės teritorijoje esančių miškų ištekliai turi būti nuolat apskaitomi vykdant miškų inventorizaciją, kuri turi būti atliekama visuose miškuose.
3. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja teisės aktų hierarchiją. Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo. Šiame kontekste pareiškėjas pažymi, jog įstatymų leidėjas Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi suteikė įgaliojimus aplinkos ministrui (anksčiau – kartu su žemės ūkio ministru) nustatyti tvarką, pagal kurią medžių savaiminukais apaugusi ne miško žemė inventorizuojama ir įtraukiama į apskaitą kaip miškas, tačiau nesuteikė įgaliojimų nustatyti tokį savaiminukais apaugusios ne miško žemės (kuri dėl savaiminukų dauginimosi ir augimo per tam tikrą laiką tampa visus miško požymius atitinkančia žeme) inventorizavimo kaip miškas reglamentavimą, pagal kurį kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose inventorizacija būtų apskritai neatliekama. Pareiškėjo teigimu, Aprašo 3 punkte įtvirtinta nuostata konkuruoja su Miškų įstatymo 13 straipsnio 1 dalies nuostata, jog valstybinė miškų inventorizacija atliekama visuose miškuose, ir Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalimi, kurioje įtvirtinant miško sąvoką bei išimtis, kas nėra laikoma mišku, niekaip nėra išskirtas miškas, susiformavęs iš savaiminukų (t. y. natūraliai užaugęs), kaip darinys, kuris, nors atitikdamas visus Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje įtvirtintus miško požymius, galėtų būti nepriskiriamas miškui, t. y. neinventorizuojamas ir neapskaitomas kaip miškas. Pareiškėjas paaiškina, kad prašomos ištirti Aprašo 3 punkto nuostatos konkuravimas su nurodytomis Miškų įstatymo nuostatomis pasireiškia tuo, jog pagal Aprašo 3 punktą valstybinę miškų inventorizaciją vykdyti įgalioti asmenys neturi teisinio pagrindo ją vykdyti kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, nors jos dėl šiose teritorijose užaugusių savaiminukų visiškai atitinka Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje įtvirtintus miško požymius.
4. Pareiškėjas pabrėžia, kad pagal kilmę miškai gali būti skirstomi į natūralius – išaugusius iš savaiminukų, kultūrinius – įveistus žmogaus, ir mišrius – kuriuose auga dalis savaiminukų ir dalis žmogaus įveistų medžių. Vadovaujantis Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalimi, mišku, be kita ko, nelaikomi miestuose ir kaimo vietovėse ne miškų ūkio paskirties žemėje įveisti želdynai. Tai reiškia, kad įstatymų leidėjas numatė išimtį iš bendros taisyklės, jog mišku nėra laikomi kultūrinės kilmės želdynai, kuriuos įveisė žmogus, nors jie ir atitiktų visus miško požymius pagal bendrąjį miško apibrėžimą. Savo ruožtu dėl natūralios kilmės, t. y. iš savaiminukų išaugusių, miškų įstatymų leidėjas nenumatė jokių išimčių, todėl iš savaiminukų išaugę miškai (jei jie neatitinka kitų Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje įtvirtintų išimčių) visais atvejais turi būti inventorizuojami ir apskaitomi kaip miškas. Tačiau pagal ginčijamą Aprašo 3 punkto nuostatą natūralios kilmės miškai, jei jie patenka į kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijas, yra inventorizuojami ir apskaitomi tik tais atvejais, kai dėl inventorizavimo kreipiasi jų savininkai ar patikėtiniai, kuriems jokia įstatymo nuostata nesuteikia teisės spręsti, ar jų valdomas miško sąvoką atitinkantis žemės plotas priskirtinas miškui ar ne. Tokiu būdu yra užprogramuojama grėsmė naujai iš savaiminukų užaugantiems miškams, kadangi jų nespėjus inventorizuoti ir apskaityti kaip miškas anksčiau, nei tokiai teritorijai bus nustatyta kita paskirtis arba konservacinė paskirtis kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, jiems nebus taikoma Konstitucijoje ir Miškų įstatyme įtvirtinta miškų apsauga, o valstybinės reikšmės miškų (pavyzdžiui, miestų miškų) atveju tai sudarys prielaidas valstybės institucijoms perleisti privačion nuosavybėn išimtinę valstybės nuosavybę, taip pažeidžiant viešąjį interesą.
II.
5. Atsakovas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepime į pareiškimą prašo pripažinti, kad Aprašo 3 punktas neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui, Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 daliai, 13 straipsnio 1 ir 3 dalims.
6. Aplinkos ministerija pažymi, kad pareiškėjo prašomo ištirti galiojančios redakcijos Aprašo 3 punkto turinys iš esmės atitinka ankstesnių redakcijų Aprašo 4 punktą, todėl turi būti vertinamos ir pastarųjų priėmimo aplinkybės bei motyvai. Šiuo aspektu Aplinkos ministerija nurodo, jog lydraštyje dėl originalios redakcijos Aprašo projekto paaiškinta, kad šalyje yra nemažai žemės ūkio naudmenų plotų, kuriuose auga medžių savaiminukai, tačiau nė vienas teisės aktas nereglamentuoja tokių plotų inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą, todėl projekte nustatyta tvarka, pagal kurią inventorizuojami ir įtraukiami į apskaitą bet kokio amžiaus ne miško žemėje augantys savaiminukai. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. D1-409/3D-331 patvirtinto originalios redakcijos Aprašo 4 punktas nustatė, kad Aprašas netaikomas tais atvejais, kai medžių savaiminukai auga namų valdose, komercinės paskirties teritorijose, kelio juostose, geležinkelių apsaugos zonose, kultūros paveldo objektų sklypuose, žemės ūkio naudmenose, esančiose miestų teritorijose ir nepriskirtose miškų ūkio paskirties žemei. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. gruodžio 4 d. įsakymu Nr. D1-986/3D-927 Aprašo 4 punktas buvo pakeistas ir jame įtvirtinta, kad Aprašas netaikomas tais atvejais, kai medžių savaiminukai auga kitos paskirties žemės sklypuose, kelio juostose, geležinkelių apsaugos zonose, kultūros paveldo objektų žemės sklypuose, miestų teritorijose, nepriskirtose miškų ūkio paskirties žemei, išskyrus atvejus, kai inventorizuojama žemės savininko ar patikėtinio iniciatyva. Priimant šį pakeitimą įsakymo projekto aiškinamajame rašte nurodyta, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymą žemės sklypo naudojimo būdas – teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nurodyta veikla, kuri teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemėje, o Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2013 m. gruodžio 11 d. įsakymo Nr. 3D-830/D1-920 redakcija) patvirtintame Žemės naudojimo būdų turinio apraše nustatyta, kokia veikla leidžiama kitos paskirties žemės sklypų konkretaus žemės naudojimo būdo žemėje. Atsižvelgiant į šias nuostatas įsakymo projekte buvo siūloma kitos pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemės sklypuose savaime užaugusių naujų medžių neapskaityti mišku, išskyrus tuos atvejus, kai inventorizuojama žemės savininko ar patikėtinio iniciatyva. Visi aprašo projektai ir jų lydimieji dokumentai buvo paskelbti Teisės aktų informacinėje sistemoje, sudarant galimybę tiek visuomenei, tiek suinteresuotoms institucijoms su jais susipažinti ir teikti pastabas.
7. Aplinkos ministerija pabrėžia, kad Aprašo 3 punktas, kaip ir ankstesnių redakcijų Aprašo 4 punktas, priimti siekiant užtikrinti, jog žemė būtų naudojama pagal nustatytą konkrečią jos paskirtį. Žemės įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad pagrindinė žemės sklypo naudojimo paskirtis ir būdas (-ai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės sklypo naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (-ai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis planas parengtas, o valstybinės žemės sklypo, reikalingo karinei infrastruktūrai, – pagal karinės infrastruktūros projektą. Nurodytos Žemės įstatymo nuostatos buvo įvertintos priimant prašomą ištirti Aprašo 3 punkto nuostatą ir joje atitinkamai įtvirtinant, kad tik žemės savininkų ar valstybinės žemės patikėtinių prašymu savaiminukai gali būti apskaityti kaip miškas. Šiuo aspektu atsakovas taip pat atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 (Vyriausybės 2014 m. sausio 15 d. nutarimo Nr. 44 redakcija) patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo 4 punkte aiškiai ir nedviprasmiškai įtvirtinta, kada formuojant naujus žemės sklypus jie priskiriami miškų ūkio paskirties žemei, bei įtvirtintos šios taisyklės išimtys.
III.
8. Atsakovas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija atsiliepime į pareiškimą prašo Aprašo 3 punktą pripažinti teisėtu.
9. Žemės ūkio ministerija nurodo, kad pirminėje (originalioje) Aprašo redakcijoje buvo įtvirtintos panašios nuostatos, kaip pareiškėjo kvestionuojamame šiuo metu galiojančios redakcijos Aprašo 3 punkte, ir niekam nekilo abejonių dėl tokių nuostatų teisėtumo, nors ankstesnės redakcijos Apraše išimčių sąrašas buvo dar platesnis. Be to, pareiškėjo kvestionuojamos išimtys nustatytos ir kituose susijusiuose teisės aktuose, pavyzdžiui, Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo 4 punkte, kuriame įtvirtintos Aprašo 3 punktui analogiškos išimtys.
10. Atsakovas paaiškina, kad ginčijamo akto rengėja buvo Aplinkos ministerija, kaip atsakinga organizuoti ir koordinuoti valstybinę miškų inventorizaciją institucija, o Žemės ūkio ministerija, kaip tuo metu atsakinga institucija už valstybės politikos formavimą dėl žemės tvarkymo žemės reformos, žemėtvarkos, nekilnojamojo turto kadastro, žemės naudojimo valstybinės kontrolės srityse, taip pat atsakinga institucija už šios politikos organizavimą, koordinavimą ir kontroliavimą (nuo 2023 m. sausio 1 d. už valstybės politikos formavimą žemės tvarkymo klausimais, taip pat miškų politikos formavimą visa apimtimi yra atsakinga Aplinkos ministerija), išreiškė poziciją, kad įsakymo dėl Aprašo projekto nuostatos atitinka teisės aktų nuostatas pagal jai pavestą kompetenciją. Įsakymo, kuriuo patvirtintas kvestionuojamos redakcijos Aprašo 3 punktas, projekto lydraštyje nurodyta, kad jis parengtas atsižvelgiant į pastarųjų dešimtmečių neigiamą praktiką, veisiant mišką privačioje žemėje, siekiant pašalinti pagrindines biurokratines kliūtis, atsisakant rengti brangiai kainuojančius kaimo plėtros žemėtvarkos projektus miškui veisti, kai miškas veisiamas mažuose plotuose, leisti veisti mišką derlingesnėse kaip 32 našumo balai žemės ūkiui nenaudojamose ar apleistose žemėse, išsaugoti savaime susiformavusius miškus, įtraukiant juos į miško žemės apskaitą taikyti „vieno langelio“ principą ir kt. Šios nuostatos preliminariai aptartos ir joms pritarta vykusiuose bendruose Žemės ūkio ministerijos, Aplinkos ministerijos ir joms pavaldžių institucijų pasitarimuose. Su teisės akto projektu galėjo susipažinti tiek visuomenė, tiek suinteresuotos institucijos, tačiau projekto derinimo metu tik Nacionalinė žemės tarnyba pateikė pastabą dėl Aprašo 3 punkto, siūlydama jį papildyti, prieš žodžius „kultūros paveldo objektų žemės sklypuose“ įrašant „arba konservacinės paskirties žemės“, daugiau pastabų nebuvo gauta. Atsižvelgdama į tai, Žemės ūkio ministerija mano, kad Aprašo 3 punktas neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui, Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 daliai, 13 straipsnio 1 ir 3 dalims. Atsakovas teigia, kad Aprašas priimtas laikantis Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatyme nurodyto sistemiškumo principo, reiškiančio, jog teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
11. Nagrinėjamu atveju prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. D1-409/3D-331 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2022 m. vasario 1 d. įsakymo Nr. D1-29/3D-66 redakcija) patvirtinto Medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarkos aprašo 3 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 daliai ir 13 straipsnio 1 bei 3 dalims. Minėto Aprašo 3 punkte įtvirtinta, jog „Aprašas netaikomas, kai medžių savaiminukai auga kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, išskyrus atvejus, kai juos į miško žemės apskaitą prašo įtraukti privačios žemės savininkas arba bendraturčiai (toliau – žemės savininkas) arba valstybinės žemės patikėtinis“.
12. Pareiškėjas prašomos ištirti Aprašo 3 punkto nuostatos teisėtumu abejoja tuo aspektu, kad pagal ją medžių savaiminukais apaugusi kitos paskirties žemė arba konservacinės paskirties žemė kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose į miško žemės apskaitą įtraukiama tik privačios žemės savininko arba valstybinės žemės patikėtinio prašymu, todėl miškus inventorizuojanti institucija – Valstybinė miškų tarnyba, negavusi privačios žemės savininko arba valstybinės žemės patikėtinio prašymo, neturi teisinio pagrindo inventorizuoti į nurodytas teritorijas patenkantį savaime užaugusį mišką ir įtraukti jį į apskaitą, net jei šios teritorijos dėl savaiminukų dauginimosi ir augimo per tam tikrą laiką tampa visus miško požymius atitinkančia žeme. Pasak pareiškėjo, tokiu būdu atsakovai netinkamai įgyvendino jiems suteiktą kompetenciją nustatyti medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarką, kadangi Aprašo 3 punkte nustatė teisinį reguliavimą, kuris konkuruoja su nustatytuoju Miškų įstatyme, taip viršydami savo įgaliojimus.
13. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje pripažįstama, kad miškai yra ypatingi nuosavybės teisės objektai, kurių apsaugos, racionalaus naudojimo ir gausinimo užtikrinimas – viešasis interesas, kurį garantuoti yra valstybės konstitucinė priedermė (žr. Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2007 m. birželio 27 d. nutarimus). Pagrindinis su miškais susijusius, inter alia (be kita ko) teritorijų priskyrimo miškams, jų inventorizacijos ir miškų apskaitos teisinius santykius reglamentuojantis teisės aktas yra Miškų įstatymas. Šio įstatymo paskirtis – reglamentuoti miškų atkūrimą, apsaugą bei naudojimą ir sudaryti teisines prielaidas, kad visų nuosavybės formų miškai būtų tvarkomi pagal vienodus tvaraus ir subalansuoto miškų ūkio principus, užtikrinant racionalų miškų išteklių naudojimą ir siekiant aprūpinti šalies pramonę žaliava, suteikti šaliai didžiausią socialinę ir ekonominę naudą, užtikrinant biologinės įvairovės išsaugojimą, miškų produktyvumo didinimą, kraštovaizdžio stabilumą ir aplinkos kokybę, galimybę dabar ir ateityje atlikti ekologines, ekonomines ir socialines funkcijas nedarant žalos kitoms ekosistemoms (Miškų įstatymo 1 str. 1 d.). Miškų įstatyme yra apibrėžtos miško ir miško žemės sąvokos bei nustatytos išimtys, kas nelaikoma mišku, taip pat įtvirtintos esminės nuostatos dėl valstybinės miškų inventorizacijos ir miškų apskaitos.
14. Pagal Miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, miškas – ne mažesnis kaip 0,1 hektaro žemės plotas, apaugęs medžiais, kurių skalsumas ne mažesnis kaip 0,3 ir kurių aukštis natūralioje augavietėje brandos amžiuje siekia ne mažiau kaip 5 metrus, ir kita miško augalija, taip pat ne mažesnis kaip 0,1 hektaro žemės plotas, kuriame medynas išretėjęs ar dėl žmonių veiklos ar gamtinių veiksnių jame laikinai medžių nėra (želdintinos miško aikštės, kirtavietės, žuvę medynai). Toje pačioje dalyje įtvirtinta, kad mišku nelaikomos laukuose, pakelėse, prie vandens telkinių, gyvenamosiose vietovėse ir kapinėse esančios medžių grupės, kelio juostose įveisti želdiniai, viešosios geležinkelių infrastruktūros valdytojo patikėjimo teise valdomuose ne miškų ūkio paskirties žemės sklypuose augantys medžiai ir krūmai, siauros – iki 10 metrų pločio – medžių juostos, gyvatvorės, pavieniai medžiai ir krūmai, taip pat miestuose ir kaimo vietovėse ne miškų ūkio paskirties žemėje įveisti želdynai; šių želdinių priežiūrą, apsaugą ir naudojimą reglamentuoja Lietuvos Respublikos želdynų įstatymas. Atitinkamai miško žemė Miškų įstatymo 2 straipsnio 20 dalyje apibrėžiama kaip apaugę mišku žemės plotai – medynai, taip pat neapaugę mišku žemės plotai – kirtavietės, žuvę medynai, miško laukymės, miško aikštės, mažosios miško pelkės, miško medelynai, sėklinės miško medžių plantacijos ir klonų rinkiniai, miškui įveisti skirta žemė. Prie miško žemės priskiriami tuose pačiuose plotuose esantys miško keliai, kvartalų, technologiniai proskiebiai ir linijos, priešgaisrinės juostos, medienos sandėlių ir kitų su mišku susijusių įrenginių (griovių, pralaidų, tiltelių, priešgaisrinių bokštų ir kitų) užimti plotai, poilsio aikštelės, žvėrių pašarų aikštelės.
15. Iš nurodytų nuostatų matyti, kad Miškų įstatyme yra įtvirtinti aiškūs ir objektyvūs kriterijai, kuriuos atitinkanti teritorija pripažįstama mišku, tai – minimalus medžiais (neišskiriant savaiminukų) apaugusios žemės plotas, medžių skalsumas (tankumas) šioje teritorijoje ir jų aukštis brandos amžiuje, taip pat įstatymų leidėjo nustatytos konkrečios išimtys, kas nelaikoma mišku. Tam tikros teritorijos pripažinimas mišku lemia šios (mišku apaugusios) žemės priskyrimą miško žemei, taigi ir miško žemės teisinio režimo taikymą, inter alia miško apsaugą reglamentuojančių teisės normų taikymą tokiai teritorijai su visomis iš to kylančiomis teisinėmis pasekmėmis, įskaitant miško žemėje nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymą ir draudimą paversti miško žemę kitomis žemės naudmenomis, išskyrus Miškų įstatyme nustatytus atvejus (Miškų įstatymo 101 str., 11 str.; Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 95 str. 2 p.). Taigi, valstybinė miškų inventorizacija ir miškų apskaita, be kita ko, neabejotinai yra susijusios su viešojo intereso užtikrinimu.
16. Pagrindinės nuostatos dėl valstybinės miškų inventorizacijos ir miškų apskaitos įtvirtintos Miškų įstatymo 13 straipsnyje, kurio 1 dalis nustato, kad valstybinės miškų inventorizacijos ir miškų apskaitos tikslas – nustatyti miško išteklius, jų kokybę, teikti informaciją apie miškų gamtinę ir ūkinę būklę. Toje pačioje dalyje imperatyviai įtvirtinta, kad valstybinė miškų inventorizacija atliekama visuose miškuose, t. y. neišskiriant kitos paskirties ir konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijų. Šiuo tikslu valstybinės miškų inventorizacijos specialistai turi teisę įeiti į visus miškus, atlikti inventorizacijos darbus ir gauti reikiamą informaciją jiems atlikti (Miškų įstatymo 13 str. 3 d.). Remiantis valstybinės miškų inventorizacijos duomenimis, tvarkoma miškų apskaita ir sudaromas Lietuvos Respublikos miškų valstybės kadastras (Miškų įstatymo 13 str. 6 d.).
17. Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalis nustato, kad medžių savaiminukais, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, apaugusi ne miško žemė inventorizuojama ir įtraukiama į apskaitą kaip miškas aplinkos ministro nustatyta tvarka. Pagal Aprašo patvirtinimo metu galiojusios redakcijos Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalį (2011 m. birželio 16 d. įstatymo Nr. XI-1448 redakcija) medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarką nustatyti buvo įgaliotos Aplinkos ministerija ir Žemės ūkio ministerija. Vadovaujantis šia įstatymo nuostata, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro bei Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymu ir buvo patvirtintas Aprašas. Kita vertus, nagrinėjamu atveju pareiškėjas nekelia abejonių dėl to, jog atsakovai turėjo kompetenciją nustatyti medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarką, tačiau, kaip minėta, pareiškėjas mano, kad atsakovai šią diskreciją įgyvendino netinkamai ir viršijo savo įgaliojimus.
18. Šiame kontekste pažymėtina, kad Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog valdžios galias riboja Konstitucija. Aiškindamas šią Konstitucijos nuostatą, Konstitucinis Teismas yra ne kartą pažymėjęs, jog valstybinės valdžios institucijos, rengdamos ir priimdamos teisės aktus, privalo vadovautis Konstitucijoje įtvirtintu teisinės valstybės principu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2003 m. sausio 24 d. nutarimus). Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą, 2011 m. vasario 14 d., 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimus). Konstituciniu teisinės valstybės principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2000 m. gruodžio 6 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimus). Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2009 m. spalio 8 d., 2013 m. balandžio 2 d., 2015 m. birželio 16 d. nutarimus).
19. Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. rugsėjo 15 d., 2005 m. sausio 19 d., 2005 m. rugsėjo 20 d. nutarimus). Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje pažymima, kad įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 1996 m. gruodžio 19 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimus). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimus). Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. kovo 5 d., 2005 m. vasario 7 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimus). Vyriausybės nutarimai, ministerijų (ministrų) ar kitų valstybės institucijų (jų vadovų) poįstatyminiai teisės aktai negali pakeisti arba iškreipti įstatymuose nustatyto teisinio reguliavimo (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimą).
20. Remdamasis nurodyta Konstitucinio Teismo doktrina, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat yra pažymėjęs, kad atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas teisiniu reguliavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016; 2019 m. spalio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019). Pagal oficialiosios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 5 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-16-520/2016; 2017 m. rugsėjo 19 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-11-492/2017; 2018 m. gegužės 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-492/2018).
21. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012; 2013 m. balandžio 30 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-10/2013; išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016; 2019 m. spalio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019; 2021 m. sausio 13 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-16-575/2020; 2022 m. birželio 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022).
22. Išdėstytų nuostatų kontekste išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta norma ne tik suteikė įgaliojimus atsakovams patvirtinti medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į miško apskaitą tvarką, bet kartu nustatė ir papildomą kriterijų, kuomet būtent medžių savaiminukais apaugusi ne miško žemė (neišskiriant kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijų) pripažįstama mišku – kai savaiminukų vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų. Būtent šiose įstatyme nustatytose ribose atsakovai, įgyvendindami jiems Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi suteiktą kompetenciją, galėjo detalizuoti medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į miško apskaitą tvarką. Tačiau atsakovai prašomoje ištirti Aprašo 3 punkto nuostatoje įtvirtino teisinį reguliavimą, pagal kurį į kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijas patenkančios medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacija ir įtraukimas į miško apskaitą, visiškai neatsižvelgiant į vidutinį medžių savaiminukų amžių, priklauso išimtinai tik nuo subjektyvios šios žemės savininkų ir (ar) valstybinės žemės patikėtinių valios, nors Miškų įstatyme įtvirtintas teisinis reguliavimas to nesuponuoja.
23. Kaip jau minėta, valstybinė miškų inventorizacija atliekama visuose miškuose, o tam tikros teritorijos priskyrimas miškui ir atitinkamai miško žemei Miškų įstatyme yra siejamas su įstatymų leidėjo aiškiai nustatytais kriterijais, bet ne privačios žemės savininkų ar valstybinės žemės patikėtinių valiniais sprendimais. Šiuo aspektu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą akcentuota, kad teritorija yra miškas, jeigu pagal faktinę padėtį atitinka įstatyme nurodytus kriterijus. Pagal galiojančias įstatymų nuostatas teritorija, atitinkanti įstatyme įtvirtintą miško apibrėžimą, negali būti laikoma ne mišku (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. gegužės 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A14-499/2004; 2015 m. liepos 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2561-552/2015; 2023 m. balandžio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-268-575/2023). Atitinkamai Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalies nuostata dėl medžių savaiminukais, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į miško apskaitą suformuluota imperatyviai ir iš jos nekyla atsakovų kompetencija nustatyti šios bendro pobūdžio taisyklės išimtis. Miškų įstatymo nuostatos nenumato galimybės neinventorizuoti ir neįtraukti į miško apskaitą medžių savaiminukais, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, apaugusios ir pagal faktinę padėtį savo charakteristikomis visus įstatyme nustatytus miško kriterijus atitinkančios ne miško žemės vien dėl to, jog ji yra kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, nepriklausomai nuo žemės savininkų ir (ar) valstybinės žemės patikėtinių valios.
24. Atsižvelgusi į tai, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad atsakovai, įgyvendindami pagal Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalį jiems suteiktą kompetenciją nustatyti medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarką ir Aprašo 3 punkte įtvirtindami išimtį, kad savo charakteristikomis visus įstatyme įtvirtintus miško kriterijus atitinkanti medžių savaiminukais, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, apaugusi ne miško žemė kitos paskirties ir konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose be žemės savininkų ir (ar) valstybinės žemės patikėtinių prašymo nėra inventorizuojama ir neįtraukiama į apskaitą kaip miškas, nesilaikė Miškų įstatyme įtvirtintų reikalavimų. Nei iš Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalies, kuria vadovaujantis patvirtintas Aprašas, nei iš kitų šio įstatymo nuostatų nekyla atsakovų kompetencija įtvirtinti tokį teisinį reguliavimą, kuris iš esmės konkuruoja su nustatytuoju įstatyme ir negali būti laikomas kaip realizuojantis minėto įstatymo normas, t. y. Miškų įstatyme nustatytose ribose detalizuojantis medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į miško apskaitą įgyvendinimo tvarką. Savo ruožtu atsakovai nenurodo jokių kitų įstatymo normų, kurios suteiktų jiems kompetenciją įstatymo įgyvendinamajame teisės akte įtvirtinti tokį teisinį reguliavimą.
25. Šiame kontekste Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą atkreiptas dėmesys, jog teisėkūros subjekto diskrecija, kad ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti viešojo administravimo subjekto pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl, priimant konkretų norminį administracinį aktą (nustatant konkrečias teisės normas), turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Vykdant reglamentavimo veiklą teisės aktuose yra įtvirtintos procedūrinės galimybės teisėkūros subjektui nustatyti priimamo teisinio reguliavimo prielaidas (faktines situacijos aplinkybes, šias aplinkybes patvirtinančius tam tikrus duomenis), visapusiškai įvertinti priimamų teisės normų (teisės akto projekto) teigiamas ir neigiamas pasekmes, ir tai pateikti teisės akto projekto lydimuosiuose dokumentuose ar pačiame teisės akte (jo prieduose). Šių procedūrinių galimybių išnaudojimas teisėkūros procese, atsižvelgiant į konkrečią reglamentavimo sritį ir nustatomų teisės normų pobūdį, sudaro prielaidas ne tik priimti teisėtus, inter alia proporcingus, objektyvius ir aiškius, norminius administracinius aktus, bet ir užtikrina, jog atsižvelgiant į teisėkūros subjekto pateiktą priimamo teisinio reguliavimo pagrindimą, bus galima tinkamai atlikti priimtų teisinio reguliavimo nuostatų teisėtumo teisminę patikrą. Viešojo administravimo subjektui tenkanti pareiga pagrįsti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. balandžio 11 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-6-502/2017; 2019 m. gegužės 16 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019; 2022 m. birželio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-7-552/2022). Atsižvelgiant į tai, nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje būtent atsakovams Aplinkos ministerijai ir Žemės ūkio ministerijai, kaip viešojo administravimo institucijoms, veikiančioms administracinio reglamentavimo srityje, tenka pareiga pagrįsti ir įrodyti, kad Aprašo 3 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, be kita ko, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, tačiau atsakovai šios pareigos tinkamai neįvykdė.
26. Šiuo aspektu atsakovai byloje tik abstrakčiai ir itin lakoniškai nurodo, kad minėta išimtis Aprašo 3 punkte įtvirtinta siekiant užtikrinti, jog žemė būtų naudojama pagal nustatytą konkrečią jos paskirtį ir naudojimo būdą, kartu akcentuodami pagrindinės žemės sklypo naudojimo paskirties ir būdo nustatymo bei keitimo tvarką. Tačiau atsakovai plačiau nepaaiškina, kodėl tokiu atveju išimtis nustatyta tik kitos paskirties ir konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ir kultūros paveldo vietovių teritorijoms, taip pat kokiu konkrečiu įstatymuose įtvirtintu teisiniu pagrindu tokia išimtis yra grindžiama. Tokio atsakovų Aprašo 3 punkte nustatyto teisinio reguliavimo pagrindimas nėra aiškus ir iš teisėkūros proceso metu kartu su įsakymo dėl Aprašo patvirtinimo bei vėlesnių jo pakeitimų projektais pateiktų lydimųjų dokumentų. Bet kuriuo atveju, išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad nurodytu aspektu svarbu atriboti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypo naudojimo būdą ir žemės naudmenas, nes tai nėra tapačios teisinės kategorijos. Pagal Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymą, pagrindinė žemės naudojimo paskirtis, žemės sklypo naudojimo būdas ir žemės sklypo ploto sudėtis pagal žemės naudmenų rūšis (be kita ko, miško žemė) yra savarankiški į Nekilnojamojo turto kadastrą įrašomi žemės sklypų kadastro duomenys (Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 6 str. 1 d. 3, 4 ir 6 p.). Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 9 straipsnio 2 dalyje imperatyviai įtvirtinta, jog įstatymų nustatyta tvarka nustačius, kad dėl gamtinių procesų pakito žemės naudmenų sudėtis, turi būti keičiami Nekilnojamojo turto kadastre įrašyti žemės sklypų kadastro duomenys. Atitinkamai Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. birželio 23 d. nutarimo Nr. 695 redakcija), 541 punktas, be kita ko, nustato, kad tuo atveju, kai Nekilnojamojo turto registre įregistruotame žemės sklype, kurio ribų posūkio taškų ir riboženklių koordinatės nustatytos valstybinėje koordinačių sistemoje, įveistas miškas ar ne miško žemės plotas yra apaugęs medžių savaiminukais, šio žemės sklypo kadastro duomenys – žemės sklypo ploto sudėtis pagal žemės naudmenų rūšis (žemės ūkio ar kitas ne miško žemės naudmenas keičiant į miško žemės naudmenas), gali būti keičiami nekeičiant kitų žemės sklypo kadastro duomenų. Taigi miško žemė (naudmenos) gali egzistuoti ir kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, o faktinės žemės sklypo ploto sudėties pagal žemės naudmenas pasikeitimas per se (pats savaime) nesuponuoja pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo keitimo. Atsižvelgiant į tai, atsakovų nurodyti argumentai, susiję su teisės normomis, reglamentuojančiomis pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo bei keitimo tvarką, taip pat jos naudojimą pagal pagrindinę paskirtį ir žemės sklypo naudojimo būdą, niekaip nepagrindžia kvestionuojamo Aprašo 3 punkte nustatyto teisinio reguliavimo atitikties aukštesnės galios teisės aktų reikalavimams ir nepaneigia šio sprendimo 24 punkte padarytų išvadų.
27. Nors sutiktina, kad teritorijos priskyrimas miškui ir atitinkamai miško žemei galėtų lemti tam tikrus faktinius ribojimus naudoti šią žemę pagal nustatytą konkrečią jos paskirtį ir naudojimo būdą, tai nėra nagrinėjamos bylos dalykas. Šioje byloje pagal abstraktų pareiškimą tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. sausio 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-6-492/2019). Be to, Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą pažymėta, kad miškų, kaip ypatingų nuosavybės teisės objektų, reikšmė lemia tam tikrus miško savininkų teisės ribojimus ar suvaržymus; miškams, palyginti su kitais objektais, įstatymu gali būti nustatytas specialus, ypatingas teisinis režimas (Konstitucinio Teismo 1998 m. birželio 1 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 14 d., 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai). Atitinkamai teritorijų priskyrimo miškams sąlygos ir su tuo susiję ribojimai bei išimtys, kai tam tikros teritorijos nelaikomos mišku, yra įtvirtinti įstatyme, o įstatymų leidėjas Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi, kuria vadovaujantis patvirtintas kvestionuojamas Aprašas, nesuteikė įgaliojimų atsakovams įstatymo įgyvendinamajame teisės akte įtvirtinti papildomas (įstatyme nenumatytas) išimtis, kai medžių savaiminukais, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, apaugusi ir pagal faktinę padėtį savo charakteristikomis visus įstatyme nustatytus miško kriterijus atitinkanti ne miško žemė galėtų būti neinventorizuojama ir neįtraukiama į apskaitą kaip miškas. Išplėstinė teisėjų kolegija papildomai atkreipia dėmesį į tai, kad Miškų įstatymo 13 straipsnio 2 dalies nuostata, be kita ko, suponuoja, jog medžių savaiminukais apaugusi ne miško žemė, net jei savo charakteristikomis ir tenkina visus miško kriterijus, nėra laikoma mišku ir atitinkamai miško žeme, jeigu savaiminukų vidutinis amžius mažesnis kaip 20 metų. Taigi įstatymų leidėjas iš esmės nustatė diferencijuotą teisinį reguliavimą ir pakankamai ilgą laiko tarpą, kad privačios žemės savininkai ir (ar) valstybinės žemės patikėtiniai galėtų imtis atitinkamų priemonių, siekdami išvengti tokios (medžių savaiminukais apaugusios) ne miško žemės inventorizavimo ir įtraukimo į miško apskaitą, t. y. kad jų žemės naudmenos nepasikeistų.
28. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog nagrinėjamu atveju atsakovai, Aprašo 3 punkte įtvirtindami kvestionuojamą teisinį reguliavimą, nepaisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose. Todėl nagrinėjamoje byloje yra pagrindas Aprašo 3 punktą tiek, kiek jame nustatyta, kad Aprašas netaikomas, kai medžių savaiminukai, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, auga kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, pripažinti prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui.
29. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. birželio 22 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022; 2022 m. gruodžio 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-11-822/2022; 2023 m. balandžio 19 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-662/2023; ir kt.). Taigi nagrinėjamoje byloje konstatavus Aprašo 3 punkto prieštaravimą konstituciniam teisinės valstybės principui, išplėstinė teisėjų kolegija plačiau nebepasisako dėl kvestionuojamos teisės normos atitikties kitoms pareiškėjo nurodytoms aukštesnės galios teisės akto nuostatoms.
30. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Administracinio teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu visais atvejais skelbiamas Teisės aktų registre (ABTĮ 119 str. 1 d.). Konstitucinis Teismas yra ne kartą pabrėžęs valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti asmenų teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius, vykdyti prisiimtus įsipareigojimus asmeniui; asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės galės būti realiai įgyvendintos (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 15 d., 2017 m. sausio 25 d., 2019 m. birželio 25 d., 2020 m. vasario 18 d. nutarimus). Šioje norminėje administracinėje byloje aukštesnės galios teisės aktui prieštaraujančia pripažintos Aprašo 3 punkto nuostatos reglamentuojami teisiniai santykiai yra visuomeniškai svarbūs, nes susiję su miškų, kaip ypatingų nuosavybės teisės objektų, apsauga, kurios užtikrinimas – viešasis interesas, taip pat dėl miškų reikšmės kylančiais tam tikrais inter alia Konstitucijos ginamos nuosavybės teisės ribojimais bei suvaržymais. Teismo sprendimo paskelbimo atidėjimas šioje byloje įgyvendintų konstitucinį reikalavimą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, suteikiant galimybę pasiruošti kylantiems teisiniams padariniams. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, konstatuotina, kad nagrinėjamu atveju yra teisinis pagrindas šio Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimo oficialų paskelbimą atidėti, sprendimą Teisės aktų registre skelbiant 2024 m. vasario 15 d.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 119 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2012 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. D1-409/3D-331 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2022 m. vasario 1 d. įsakymo Nr. D1-29/3D-66 redakcija) patvirtinto Medžių savaiminukais apaugusios ne miško žemės inventorizacijos ir įtraukimo į apskaitą tvarkos aprašo 3 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad Aprašas netaikomas, kai medžių savaiminukai, kurių vidutinis amžius ne mažesnis kaip 20 metų, auga kitos paskirties arba konservacinės paskirties žemės kultūros paveldo objektų ar kultūros paveldo vietovių teritorijose, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Sprendimą Teisės aktų registre skelbti 2024 m. vasario 15 d.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Ričardas Piličiauskas
Rasa Ragulskytė-Markovienė
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius
Dalia Višinskienė