Administracinė byla Nr. eI-15-821/2024
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00031-2024-0
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 41
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2024 m. lapkričio 13 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ivetos Pelienės (pranešėja), Rasos Ragulskytės-Markovienės, Ernesto Spruogio ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo pradėtą tyrimą dėl Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2016 m. rugsėjo 5 d. įsakymu Nr. V1-349 patvirtintų Paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklių 2.7 punkto (2018 m. spalio 26 d. įsakymo Nr. V1-221 redakcija) teisėtumo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą Nr. eA-665-1188/2024 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-05191-2022-5) pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės (toliau – ir UAB) „Cedruso projektai“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. birželio 6 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo UAB „Cedruso projektai“ skundą atsakovui Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – ir Tarnyba) (trečiasis suinteresuotas asmuo – likviduojama dėl bankroto UAB „Giantus vertinimas“, atstovaujama bankroto administratoriaus UAB „Barota“) dėl sprendimo panaikinimo, 2024 m. balandžio 24 d. nutartyje nutarė pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, siekdamas nustatyti, ar Tarnybos direktoriaus 2016 m. rugsėjo 5 d. įsakymu Nr. V1-349 patvirtintų Paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) (Tarnybos direktoriaus 2018 m. spalio 26 d. įsakymo Nr. V1-221 redakcija) 2.7 punktas tiek, kiek jame įtvirtintas baigtinis sąrašas asmenų, galinčių būti pareiškėjais, kurie turi teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimais dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos (toliau – ir ataskaita) atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, neprieštarauja Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 4 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
2. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui abejonė dėl minėtos nuostatos teisėtumo kilo nagrinėjant individualiąją administracinę bylą dėl Tarnybos 2022 m. rugsėjo 27 d. sprendimo Nr. (9.17 Mr)D2-2216 dalies, kurioje Tarnyba atsisakė tikrinti turto vertintojo UAB „Giantus vertinimas“ turto vertinimo ataskaitą ir parengti išvadą dėl šios ataskaitos atitikimo teisės aktų reikalavimams pagal UAB „Cedruso projektai“ prašymą pateikti išvadas dėl dviejų turto vertinimo ataskaitų, kuriose buvo nustatyta skirtinga to paties valstybinės žemės sklypo vertė, ir kurią Tarnyba motyvavo tuo, kad Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos (toliau – ir NŽT) užsakymu parengta UAB „Giantus vertinimas“ turto vertinimo ataskaita jau buvo įvertinta pagal NŽT paklausimą, Tarnyba, įvertinusi UAB „Cedruso projektai“ prašyme nurodytas aplinkybes, nenustatė pagrindo abejoti aptariamos turto vertinimo ataskaitos teisėtumu, Taisyklės nenustato pakartotinio tos pačios ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams vertinimo, be to, vadovaujantis Taisyklių 2.7 punktu, pareiškėjas UAB „Cedruso projektai“ nelaikytinas subjektu, turinčiu teisę teikti Tarnybai paklausimą.
3. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas šiame kontekste savo abejones dėl Taisyklių 2.7 punkto teisėtumo grindžia šiais argumentais:
3.1. viena iš Tarnybos funkcijų pagal Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktą yra, įgyvendinant šio Įstatymo nuostatas, nagrinėti paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams. Tarnybos direktorius, vadovaudamasis, be kita ko, Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktu, patvirtino Taisykles;
3.2. atsižvelgiant į Taisyklių 2.6 ir 2.7 punktuose pateiktus sąvokų („paklausimas – pareiškėjo kreipimasis į Tarnybą, kuriuo prašoma įvertinti ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams“; „pareiškėjas – vertinimo užsakovas (jo atstovas) arba turto arba verslo, kurio vertinimą atlikus parengta ataskaita, savininkas (jo atstovas), viešojo administravimo subjektas, pateikęs paklausimą arba teismas, pateikęs įpareigojimą įvertinti ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams“) apibrėžimus, darytina išvada, kad Taisyklių 2.7 punkte yra nustatytas baigtinis subjektų, turinčių teisę inicijuoti turto vertinimo ataskaitos patikrinimą, sąrašas. Tačiau Įstatyme toks apribojimas nėra įtvirtintas nei eksplicitiškai, nei implicitiškai (t. y. neišplaukia iš Įstatymo nuostatų). Taigi, kyla abejonė, ar Tarnybos direktorius, nustatydamas tokį reguliavimą, poįstatyminiame akte neįtvirtino savarankiško ribojimo kreiptis į Tarnybą su paklausimu pagrindo, neišplaukiančio iš aukštesnės galios teisės akto, t. y. Įstatymo;
3.3. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – Konstitucinis Teismas) praktikoje, aiškinant konstitucinį teisinės valstybės principą, be kita ko, akcentuojamas reikalavimas įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia (be kita ko) reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, vadovaudamasis nurodyta Konstitucinio Teismo doktrina, savo praktikoje, be kita ko, taip pat yra pažymėjęs, kad, atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas teisiniu reguliavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose;
3.4. VAĮ 3 straipsnio 4 punkte taip pat įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais;
3.5. atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, kyla abejonė, ar Tarnybos direktorius, Taisyklių 2.7 punkte nurodydamas baigtinį sąrašą asmenų, turinčių teisę teikti Tarnybai paklausimus, neviršijo savo kompetencijos (neveikė ultra vires (viršijant įgaliojimus)) bei paisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, taip pat priimant poįstatyminius aktus remtis įstatymais.
II.
4. Atsakovas Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnyba prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos atsiliepime prašo Taisyklių 2.7 punktą tiek, kiek jame įtvirtintas baigtinis sąrašas asmenų, galinčių būti pareiškėjais, kurie turi teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimais dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, pripažinti teisėtu, neprieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui, Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui ir VAĮ 3 straipsnio 4 punktui.
5. Atsakovas atsiliepime remiasi šiais argumentais:
5.1. Paklausimų nagrinėjimo institutas buvo įtvirtintas 2011 m. birželio 22 d., priėmus Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo pakeitimo įstatymą Nr. XI-1497. Turto vertinimo priežiūros tarnybos (po reorganizacijos sujungimo būdu, nuo 2016 m. sausio 1 d. – Tarnyba) direktoriaus 2013 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. B1-14 buvo patvirtintos Paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklės, kurios įsigaliojo 2013 m. balandžio 18 d. Šiose taisyklėse jau buvo nustatytas pareiškėjų, galinčių teikti paklausimus, sąrašas: turto arba verslo vertinimo užsakovas (jo atstovas) arba turto arba verslo, kurio vertinimą atlikus parengta ataskaita, savininkas (jo atstovas), arba viešojo administravimo subjektas, pateikęs paklausimą dėl ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams. Tarnybos direktorius 2016 m. rugsėjo 5 d. patvirtino Taisykles, kurių 2.7 punkte buvo numatytas iš esmės toks pat pareiškėjų, galinčių teikti paklausimus, sąrašas (papildomai nurodytas teismas, pateikęs įpareigojimą įvertinti ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams). Taigi, aptariamas paklausimų nagrinėjimo teisinis mechanizmas ir pareiškėjų statusas (išskyrus teismą, pateikusį įpareigojimą įvertinti ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams) iš esmės nepertraukiamai yra įtvirtintas nuo 2013 m. balandžio 15 d. ir galioja nuo 2013 m. balandžio 18 d.;
5.2. Įstatymas numato dvi atskiras procedūras: paklausimų nagrinėjimas (26 str. 2 d. 3 p.) ir skundų nagrinėjimas (26 str. 2 d. 4 p.). Taisyklės buvo priimtos įgyvendinant Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatas. Subjektų, turinčių teisę kreiptis į Tarnybą pagal Taisykles (galinčių būti pareiškėjais), ratas yra apibrėžtas pirmiausiai Įstatymo nuostatomis, o šio subjektų rato praplėtimas reikštų Taisyklių neatitikimą Įstatymui, kadangi iš Įstatymo išplaukia, jog konkreti ataskaita daro įtaką (gali pažeisti) tik apibrėžto asmenų rato teises ar įstatymų saugomus interesus;
5.3. sprendžiant dėl Taisyklių 2.7 punkto teisėtumo, svarbu atsižvelgti į Įstatymo 24 straipsnio 1 ir 2 dalis, iš kurių matyti, kad ataskaita yra užsakovo nuosavybė ir gali būti teikiama tretiesiems asmenims arba viešinama užsakovo nuožiūra, kas suponuoja tai, jog ataskaita, kai ji nėra viešinama pagal Įstatymo 24 straipsnio 3 dalį, nėra pats savaime laisvai visiems asmenims prieinamas dokumentas. Ataskaita savo prasme yra dokumentas, nukreiptas į jo naudotoją, t. y. asmenį, kuris, juo vadovaudamasis, priims atitinkamus sprendimus. Ji nėra nukreipta į visus asmenis ir ne visi asmenys yra jos naudotojai. Įgyvendinant šias Įstatymo nuostatas, Taisyklių 2.7 punkte kaip pareiškėjai yra nurodyti ataskaitos užsakovas ir vertinamo turto arba verslo savininkas, t. y. asmenys, kurių teisės ar įstatymų saugomi interesai gali būti pažeisti;
5.4. pagal Taisyklių 2.7 punktą pareiškėju taip pat gali būti viešojo administravimo subjektas. Ši Taisyklių nuostata numatyta atsižvelgiant į Įstatymo 24 straipsnio 3 dalį. Be to, Taisyklių 2.7 punkte yra nurodytas teismas, nes Tarnyba negali ir neturi teisės nustatyti kitų asmenų (ne užsakovo, turto ar verslo savininko arba viešojo administravimo subjekto) suinteresuotumą ataskaitos atitiktimi Įstatymo reikalavimams, tai galėtų nustatyti tik teismas;
5.5. atliekant turto arba verslo vertinimą, turto arba verslo savininkas yra reikšmingas asmuo turto arba verslo vertinimo procese, kadangi turto arba verslo vertinimas yra tiesiogiai susijęs su jo nuosavybe. Šiame kontekste apžvelgtas Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtintas nuosavybės neliečiamumo principas, Įstatymo 22 straipsnio 4 dalies 6 punkto nuostatos, numatančios, jog ataskaitoje turi būti nurodytas vertinamo turto arba verslo valdymo teisė ir savininkas, taip pat Lietuvos Respublikos finansų ministro 2012 m. balandžio 27 d. įsakymu Nr. 1K-159 patvirtintos Turto ir verslo vertinimo metodikos (toliau – ir Metodika) nuostatos dėl turto arba verslo vertinimo. Atsižvelgiant į VAĮ 2 straipsnio 18 punkte pateiktą sąvokos „viešasis administravimas“ apibrėžimą, pažymėta, kad visi viešojo administravimo subjektai yra siejami bendro tikslo – teisės aktų įgyvendinimo. Viešojo administravimo subjektams, tiek pagal jiems įstatymais nustatytas funkcijas, tiek įgyvendinant savo, kaip viešojo administravimo subjekto, teises, gali tekti būti vertinimo santykių dalyviu, arba kitais atvejais siekiant teisės aktų įgyvendinimo veikti valstybės interesais. Be to, akcentuota, kad teisingumą Lietuvos Respublikoje vykdo tik teismai (Konstitucijos 109 str. 1 d., Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 6 str., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 1 str.), o CPK 18 straipsnyje yra įtvirtintas teismo sprendimo visuotinio privalomumo principas. Tarnyba, vadovaudamasi apžvelgtu teisiniu reguliavimu ir jį aiškinančia teismų praktika, tvirtina, jog Taisyklių 2.7 punkte nustatytas subjektų, kurie gali kreiptis į Tarnybą su paklausimu, sąrašas yra pagrįstas asmenų suinteresuotumu, t. y. aiškiai identifikuojamu suinteresuotumu apginti savo arba kitų asmenų materialiosios teisės normų saugomas teises ar interesus. Minėtas aiškiai identifikuojamas suinteresuotumas implicitiškai išplaukia iš minėtų Konstitucijos, CPK, Teismų įstatymo, VAĮ, Įstatymo ir Metodikos nuostatų;
5.6. Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktas nustato, kad priežiūros įstaiga (šiuo atveju – Tarnyba), įgyvendindama Įstatymo nuostatas, nagrinėja paklausimus. Minėta nuostata, vadovaujantis Konstitucinio Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimais dėl konstitucinio teisinės valstybės principo, įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principo ir pan., suponuoja, kad Tarnyba turi teisę poįstatyminiame akte realizuoti ir detalizuoti tvarką, kaip tai yra atliekama, bei apibrėžti (neišplėsdama ir nesusiaurindama Įstatyme apibrėžtų subjektų rato) subjektus, turinčius teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimu pagal Taisykles;
5.7. atsižvelgiant į tai, kad Taisyklių 2.7 punkte nustatytas baigtinis asmenų, kurie gali kreiptis į Tarnybą su paklausimu, sąrašas yra pagrįstas aiškiai identifikuojamu asmenų suinteresuotumu, implicitiškai išplaukiančiu iš minėtų Konstitucijos, CPK, Teismų įstatymo, Įstatymo, VAĮ ir Metodikos nuostatų, taip pat į tai, kad, Taisyklėse nustatant šį asmenų sąrašą, buvo realizuotos ir detalizuotos Įstatymo normos, laikytina, kad Taisyklių 2.7 punkte nustatytas subjektų sąrašas yra pagrįstas įstatymais ir savo esme nekonkuruoja, neprieštarauja Įstatymo nuostatoms.
III.
6. UAB „Cedruso projektai“ pateiktoje nuomonėje prašo pripažinti, kad Taisyklių 2.7 punktas, apibrėžiantis baigtinį pareiškėjų sąrašą, prieštarauja Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui, VAĮ 3 straipsnio 6 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
7. UAB „Cedruso projektai“ pateiktoje nuomonėje remiasi šiais argumentais:
7.1. nagrinėjant ginčą administracinėje byloje Nr. eA-665-1188/2024, UAB „Cedruso projektai“ (toje byloje – pareiškėjas) pateikė prašymą ištirti Taisyklių teisėtumą dėl to, kad Taisyklės nenumato antro tos pačios ataskaitos patikrinimo galimybės, ir dėl Taisyklių 2.7 punkte apibrėžto baigtinio pareiškėjų sąrašo, nes UAB „Cedruso projektai“ susidūrė su situacija, kai Tarnyba (toje byloje – atsakovas), vadovaudamasi savo pačios patvirtintomis Taisyklėmis, paneigė galimybę UAB „Cedruso projektai“ (ir daug kitų subjektų) kreiptis į Tarnybą su prašymu vykdyti jai įstatymu priskirtas funkcijas;
7.2. kvestionuojamos Taisyklių nuostatos (arba jų nebuvimas) yra ne nulemtos aukštesnės galios reglamentavimo, o įtrauktos Tarnybos sprendimu, t. y. Tarnyba, priimdama Taisykles, pati apribojo savo galimybes nagrinėti tam tikrus paklausimus ir tokiu būdu nepagrįstai (nesant tam teisinio pagrindo) susiaurino savo įgaliojimų ribas;
7.3. Taisyklių 2.7 punkto nuostatoje numatytu baigtiniu pareiškėjų sąrašu yra įtvirtintas nepagrįstas ir neproporcingas ribojimas kitiems (šiame punkte nenurodytiems) asmenims, kuriems ar kurių interesams prašomos įvertinti ataskaitos taip pat gali turėti tiesioginės įtakos. Administracinėje byloje Nr. eA-665-1188/2024 nagrinėjamoje konkrečioje situacijoje UAB „Cedruso projektai“ turi tiesioginį suinteresuotumą, nes jis pageidauja įsigyti UAB „Giantus vertinimas“ įvertintą ginčo žemės sklypą ir todėl siekia išsiaiškinti, ar šis žemės sklypas buvo teisėtai parduotas kitam pirkėjui (be kita ko, ar įsigyjant ginčo valstybinę žemę be aukciono buvo sumokėta teisinga kaina); nuo Tarnybos išvadų, jeigu jos bus pateiktos atlikus objektyvų ir skaidrų tyrimą, priklausys UAB „Cedruso projektai“ tolesni veiksmai ir pozicija civilinėse bylose. Šiuo atveju UAB „Cedruso projektai“ neturi įgaliojimų ginti viešąjį interesą ir to neatlieka;
7.4. vadovaujantis Konstitucinio Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimais dėl konstitucinio teisinės valstybės principo, įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principo ir pan., taip pat VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintu įstatymo viršenybės principu, darytina išvada, kad Tarnybos direktorius, Taisyklių 2.7 punkte nurodydamas baigtinį sąrašą asmenų, turinčių teisę teikti Tarnybai paklausimus, viršijo savo kompetencijos ribas (veikė ultra vires) bei nepaisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, taip pat priimant poįstatyminius aktus remtis įstatymais.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
8. Nagrinėjama norminė administracinė byla yra inicijuota siekiant patikrinti, ar Paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklių, patvirtintų Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (Tarnyba) direktoriaus 2016 m. rugsėjo 5 d. įsakymu Nr. V1-349 (Taisyklės; toliau tekste vadovaujamasi Tarnybos direktoriaus 2018 m. spalio 26 d. įsakymo Nr. V1-221 redakcija), 2.7 punktas, tiek, kiek jame įtvirtintas baigtinis sąrašas asmenų, galinčių būti pareiškėjais, kurie turi teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimais dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo (Įstatymas) 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, neprieštarauja Įstatymo (toliau tekste vadovaujamasi 2011 m. birželio 22 d. įstatymo Nr. XI-1497 redakcija) 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui, Viešojo administravimo įstatymo (VAĮ) (toliau tekste vadovaujamasi 2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija) 3 straipsnio 4 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
9. Norminio administracinio akto dalies teisėtumo tyrimą inicijavęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir Teismas), apeliacine tvarka nagrinėdamas individualiąją bylą dėl Tarnybos sprendimo dalies, kuria Tarnyba atsisakė tikrinti turto vertinimo ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams ir parengti išvadą dėl šios ataskaitos (toliau – ir pagrindinė byla), nustatė, jog pagrindinėje byloje nagrinėjamu atveju ginčijama Tarnybos sprendimo dalis motyvuota, be kita ko, tuo, kad pareiškėjas nepatenka į Taisyklių 2.7 punkte apibrėžtą subjektų, turinčių teisę teikti Tarnybai paklausimą dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams (toliau – ir paklausimas), ratą.
10. Teismo teisėjų kolegijai iš esmės kilo abejonė, ar Tarnybos direktorius, Taisyklių 2.7 punkte nurodydamas baigtinį sąrašą subjektų, turinčių teisę teikti Tarnybai paklausimus, neviršijo savo kompetencijos bei paisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, taip pat priimant poįstatyminius aktus remtis įstatymais.
Dėl tikrinamos nuostatos turinio ir jos priėmimo pagrindų
11. Taisyklės nustato pareiškėjų paklausimų ir teismo įpareigojimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams pateikimo ir nagrinėjimo Tarnyboje tvarką.
12. Pagal Taisyklių 9 punktą Tarnyba atsisako nagrinėti paklausimą, jeigu jį pateikė ne Taisyklių 2.7 punkte nurodytas pareiškėjas. Šioje nuostatoje minimas ir norminėje administracinėje byloje tikrinamas Taisyklių 2.7 punktas nustato, kad pareiškėjas – vertinimo užsakovas (jo atstovas) arba turto arba verslo, kurio vertinimą atlikus parengta ataskaita, savininkas (jo atstovas), viešojo administravimo subjektas, pateikęs paklausimą arba teismas, pateikęs įpareigojimą įvertinti ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams.
13. Iš paminėtų nuostatų matyti, kad, kaip teisingai nurodo Teismas bei neneigia atsakovas, Taisyklių 2.7 punkte, taikomame kartu su jų 9 punktu, yra įtvirtintas baigtinis subjektų, turinčių teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimu, sąrašas.
14. Taisyklės priimtos vadovaujantis Įstatymo 23 straipsnio 1 dalimi, 26 straipsnio 2 dalies 3 punktu ir Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos finansų ministro 2015 m. lapkričio 23 d. įsakymu Nr. 1K-344 (Nuostatai), 14.1 ir 14.3 punktais (Nuostatai vėliau išdėstyti nauja redakcija ir tos pačios normos įtvirtintos Nuostatų 18 punkte, todėl toliau bus aptartos nagrinėjamai bylai aktualios redakcijos nuostatos).
15. Įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, yra apibrėžta Įstatyme vartojama „priežiūros įstaigos“ sąvoka – Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota atlikti turto arba verslo vertintojų ir turto arba verslo vertinimo įmonių valstybinę priežiūrą įstaiga. Įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad turto arba verslo vertinimo ataskaita laikoma teisinga, kol priežiūros įstaiga nėra nustačiusi jos neatitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams ir (arba) kol ji nėra nuginčyta teisme. Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte numatyta, jog priežiūros įstaiga, įgyvendindama šio įstatymo nuostatas, nagrinėja paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams.
16. Nuostatuose (finansų ministro 2020 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1K-342 redakcija) įtvirtinta, kad Tarnybos direktorius vadovauja Tarnybai (15 p.), sprendžia Tarnybos kompetencijos klausimus ir yra atsakingas už Tarnybai pavestų funkcijų atlikimą, siekiant Tarnybos veiklos tikslo (18.1 p.), užtikrina įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, finansų ministro įsakymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimą (18.3 p.).
Dėl Tarnybos direktoriaus galimybės riboti paklausimus galinčių pateikti asmenų ratą
17. Vertindama nutartyje, kuria inicijuota ši norminė administracinė byla, Teismo išdėstytus argumentus dėl galimo tikrinamos Taisyklių nuostatos neteisėtumo, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad pirmiausia yra pasisakytina dėl Tarnybos direktoriaus teisės riboti subjektų, galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatoje minimus paklausimus, ratą.
18. Šiuo klausimu primintina, jog, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad iš šio principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos, inter alia reiškiantis, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, be kita ko, poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykius, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymais (žr., pvz., 2015 m. rugsėjo 29 d.; 2022 m. spalio 12 d.; 2023 m. balandžio 26 d. nutarimus).
19. Įstatymuose nustatomos bendro pobūdžio taisyklės, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2014 m. gegužės 9 d., 2018 m. gegužės 24 d., 2023 m. spalio 4 d. nutarimus). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis; kitaip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių aktų atžvilgiu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2023 m. lapkričio 7 d. nutarimus).
20. VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas reiškia, kad įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą viešojo administravimo subjektams turi būti nustatyti laikantis šio įstatymo nustatytų reikalavimų, o viešojo administravimo subjektų veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus.
21. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat yra pažymėjęs, kad atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas teisiniu reguliavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. spalio 23 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019).
22. Taigi, pagal oficialiosios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas, teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-16-520/2016; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. gegužės 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-492/2018).
23. Be to, administracinių teismų jurisprudencijoje nuosekliai pažymima viešojo administravimo subjektų pareiga veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Šių subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktus įgaliojimus ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir teisinės valstybės principas (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2012 m. gegužės 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012; išplėstinės teisėjų kolegijos 2022 m. birželio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022; išplėstinės teisėjų kolegijos 2023 m. lapkričio 15 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-15-556/2023).
24. Kaip minėta, Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtinta, kad priežiūros įstaiga, įgyvendindama šio įstatymo nuostatas, nagrinėja paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams.
25. Tačiau Įstatyme jokių kitų normų, kurios eksplicitiškai apibrėžtų Tarnybos kompetenciją paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams nagrinėjimo srityje ar detalizuotų pačią paklausimų nagrinėjimo procedūrą, nėra.
26. Kaip jau minėta, pagal Konstitucinio Teismo formuojamą oficialiąją konstitucinę doktriną, sprendžiant, ar Konstitucijai neprieštarauja poįstatyminis teisės aktas, kiekvienu atveju būtina išsiaiškinti, ar atitinkamos nuostatos grindžiamos įstatymu; jeigu minėtas aktas yra grindžiamas įstatymu, vien tai, kad atitinkamas santykis poįstatyminiame teisės akte yra reglamentuojamas detaliau negu įstatyme, savaime nėra pagrindas konstatuoti, kad toks poįstatyminiu aktu nustatytas teisinis reguliavimas yra neteisėtas (šiuo klausimu pagal analogiją žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 24 d. nutarimą).
27. Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies įgyvendinimas yra detalizuotas Tarnybos direktoriaus patvirtintose Taisyklėse, kuriose nustatyta pareiškėjų paklausimų ir teismo įpareigojimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams pateikimo ir nagrinėjimo Tarnyboje tvarka (Taisyklių 1 p.).
28. Kiek tai yra susiję su šioje byloje atliekamu tyrimu, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, sprendžiant dėl to, ar Tarnybos direktoriaus teisė riboti subjektų, galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte minimus paklausimus, ratą yra grindžiama įstatymu, pirmiausia turi būti sistemiškai įvertintos aktualios Įstatymo nuostatos.
29. Įstatymo 3 straipsnis numato turto arba verslo vertinimo objektus ir subjektus. Minėto straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad turto arba verslo vertinimo subjektai yra: 1) užsakovai; 2) turto arba verslo vertinimo įmonės; 3) Lietuvos Respublikoje ar kitoje valstybėje narėje įsteigti juridiniai asmenys ar kitos organizacijos arba jų filialai, atliekantys turto arba verslo vertinimą vidaus reikmėms; 4) turto arba verslo vertintojai. Įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad turto arba verslo vertinimo įmonė ir turto arba verslo vertintojas privalo laikyti paslaptyje informaciją, kurią sužinojo atlikdami turto arba verslo vertinimą ir kuri yra susijusi su turto arba verslo vertinimo sutarties, jeigu privalomojo turto arba verslo vertinimo atvejus reglamentuojantys teisės aktai nenustato kitaip, dalyku, sutarties vykdymu ir gautais rezultatais, ir nenaudoti jos asmeninei arba kitų asmenų naudai.
30. Pagal Įstatymo 24 straipsnio 1 dalį turto arba verslo vertinimo ataskaita yra užsakovo nuosavybė ir gali būti teikiama tretiesiems asmenims arba viešinama užsakovo nuožiūra, atsižvelgiant į ataskaitoje nurodytą vertinimo atvejį, išskyrus šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nustatytą atvejį, kai siekiama nustatyti turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitiktį šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, jeigu Lietuvos Respublikos teisės aktuose arba turto arba verslo vertinimo įmonės ar nepriklausomo turto arba verslo vertintojo ir užsakovo sudarytose sutartyse nenustatyta kitaip. Turto arba verslo vertinimo įmonė ar nepriklausomas turto arba verslo vertintojas turto arba verslo vertinimo ataskaitos antrojo egzemplioriaus (kopijos) kopiją privalo pateikti Priežiūros įstaigai šio įstatymo 15 straipsnio 2 dalies 3 punkte arba 4 dalies 6 punkte nustatytu atveju. Pagal 24 straipsnio 3 dalį vertinant turtą arba verslą apmokestinimo, paėmimo visuomenės poreikiams ir kitais Lietuvos Respublikos teisės aktų nustatytais atvejais, kai veikiama valstybės ir visuomenės interesais, parengtos turto arba verslo vertinimo ataskaitos ir jos duomenų viešumą nustato šis įstatymas ir Lietuvos Respublikos teisės aktai, reglamentuojantys turto arba verslo vertinimą apmokestinimo, paėmimo visuomenės poreikiams ir kitais Lietuvos Respublikos teisės aktų nustatytais atvejais, kai veikiama valstybės ir visuomenės interesais.
31. Įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, yra apibrėžta Įstatyme vartojama „priežiūros įstaigos“ sąvoka – Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota atlikti turto arba verslo vertintojų ir turto arba verslo vertinimo įmonių valstybinę priežiūrą įstaiga. Priežiūros įstaiga, įgyvendindama šio įstatymo nuostatas, nagrinėja paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams (Įstatymo 26 str. 2 d. 3 p.), nagrinėja pareiškėjų skundus dėl turto arba verslo vertinimo įmonių ir turto arba verslo vertintojų veiklos VAĮ nustatyta tvarka ir terminais (Įstatymo 26 str. 2 d. 4 p.).
32. Vyriausybės 2015 m. gegužės 6 d. nutarime Nr. 458 „Dėl sutikimo reorganizuoti Audito ir apskaitos tarnybą, Turto vertinimo priežiūros tarnybą ir Įmonių bankroto valdymo departamentą prie Ūkio ministerijos“ nurodyta po reorganizavimo veiksianti nauja biudžetinė įstaiga – Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnyba (2.3 p.), taip pat nustatytos Tarnybos funkcijos: be kita ko, nagrinėti paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Įstatyme nustatytiems reikalavimams (2.4.6 p.), atlikti turto arba verslo vertintojų ir turto arba verslo vertinimo įmonių turto arba verslo vertinimo veiklos patikrinimus (2.4.7 p.). Minėtame nutarime Vyriausybė taip pat įtvirtino, kad po reorganizavimo veiksiančios naujos biudžetinės įstaigos – Tarnybos – savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija – Lietuvos Respublikos finansų ministerija (2.5 p.). Finansų ministras 2015 m. lapkričio 23 d. įsakymu Nr. 1K-344 patvirtino Nuostatus (finansų ministro 2020 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1K-342 redakcija), kuriuose, be kita ko, nustatė, kad Tarnybos direktorius vadovauja Tarnybai (15 p.), sprendžia Tarnybos kompetencijos klausimus ir yra atsakingas už Tarnybai pavestų funkcijų atlikimą, siekiant Tarnybos veiklos tikslo (18.1 p.), užtikrina įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, finansų ministro įsakymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimą (18.3 p.).
33. Taigi šiuo atveju Vyriausybė, vadovaudamasi Įstatymu, nustatė, kad būtent Tarnyba yra įstaiga, įgaliota atlikti turto arba verslo vertintojų ir turto arba verslo vertinimo įmonių valstybinę priežiūrą, ir kad Tarnybos savininko teises ir pareigas įgyvendins finansų ministerija. Savo ruožtu, finansų ministras, patvirtindamas Nuostatus, numatė Tarnybos direktorių, kaip asmenį, atsakingą už Tarnybai pavestų funkcijų atlikimą, turintį užtikrinti įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, finansų ministro įsakymų ir kitų teisės aktų įgyvendinimą. Būtent šie Nuostatų punktai bei aptartos Įstatymo normos (Įstatymo 23 str. 1 d., 26 str. 2 d. 3 p.) ir buvo teisinis pagrindas Tarnybos direktoriui patvirtinti Taisykles, be kita ko, ir šioje norminėje byloje tiriamą Taisyklių nuostatą.
34. Iš aptarto Įstatyme įtvirtinto teisinio reguliavimo matyti, kad turto arba verslo vertinimo ataskaita yra užsakovo nuosavybė (Įstatymo 24 str. 1 d.). Be to, ji tik užsakovo nuožiūra ar teisės aktuose numatytais atvejais gali būti teikiama tretiesiems asmenims arba viešinama (Įstatymo 24 str.), o pats vertintojas (vertinimo įmonė) yra įpareigoti laikyti paslaptyje informaciją, kurią sužinojo atlikdami turto arba verslo vertinimą ir kuri yra susijusi su turto arba verslo vertinimo sutarties dalyku, sutarties vykdymu ir gautais rezultatais, ir nenaudoti jos asmeninei arba kitų asmenų naudai (jeigu privalomojo turto arba verslo vertinimo atvejus reglamentuojantys teisės aktai nenustato kitaip) (Įstatymo 15 str. 1 d. 1 p.). Šie aspektai yra svarbūs nagrinėjamu atveju, nes nuosavybės neliečiamumo principas yra įtvirtintas Konstitucijoje (jos 23 straipsnyje), o pati turto arba verslo vertinimo ataskaita iš esmės yra sudaroma užsakovo prašymu ir yra skirta tam tikriems jo poreikiams. Minėtos Įstatymo nuostatos lemia ir tai, kad turto arba verslo vertinimo ataskaita, kuri yra užsakovo nuosavybė ir daugeliu atvejų nėra viešai prieinama tretiesiems asmenims, neturėtų būti ir vertinama Tarnyboje dėl atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams pagal bet kurio asmens (net ir neturinčio jokio suinteresuotumo) kreipimąsi. Atsižvelgiant į tai, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Tarnybos direktoriui Taisyklėse numačius, kad tik ribotas asmenų ratas gali pateikti paklausimą dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, iš esmės buvo detalizuota Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtinta nuostata (priežiūros įstaiga nagrinėja paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams) ir šis detalizavimas pats savaime niekaip nekonkuruoja ir nepaneigia įstatyminio reguliavimo, o priešingai – jį iš esmės įgyvendina, nes minėtas įstatyminis reguliavimas (tiek aptarta nuostata, tiek kitos Įstatymo nuostatos, jas aiškinant sistemiškai) aiškiai reikalauja tokio detalizavimo, kad galėtų būti įgyvendintas.
35. Toks vertinimas, kiek tai yra susiję su Tarnybos, kaip priežiūros institucijos, įgaliojimais prižiūrėti turto arba verslo vertinimo įmonių ir (ar) turto arba verslo vertintojų veiklą, niekaip nepaneigia ir neriboja suinteresuotų asmenų teisės (galimybės) kreiptis į Tarnybą su skundais ar pranešimais apie galimus minėtų ūkio subjektų veiklos trūkumus. Iš tiesų įstatymų leidėjas aiškiai įtvirtino dvi atskiras (savarankiškas) procedūras: paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimą (Įstatymo 26 str. 2 d. 3 p.) ir pareiškėjų skundų dėl turto arba verslo vertinimo įmonių ir turto arba verslo vertintojų veiklos VAĮ nustatyta tvarka ir terminais nagrinėjimą (Įstatymo 26 str. 2 d. 4 p.). Kitaip tariant, Taisyklėse nustačius subjektų, galinčių pateikti paklausimą dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, ratą nėra ribojama kitų asmenų VAĮ įtvirtintos teisės teikti skundus.
36. Papildomai paminėtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika dėl galimybės skųsti teismui Tarnybos patikrinimo aktą, kuriame išdėstyta Tarnybos išvada dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad aptartos Tarnybos išvados dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams yra vienas iš turto arba verslo vertinimo, kaip ūkinės veiklos, ribojimo formų, pasireiškiančių Tarnybos pateikiama nuomone dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų. Turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitiktis Įstatyme numatytiems reikalavimams prisideda prie tinkamo ir skaidraus rinkų veikimo, mažina galimybes išvengti informacijos trūkumo ar netikslumo, galinčių lemti su įvairaus pobūdžio turtu ar verslu susijusių rinkos sutrikimų, taip pat išvengti išvestinių su turto vertinimu susijusių procesų netikslumų, pavyzdžiui, nepagrįsto mokestinių prievolių nustatymo ir surinkimo. Todėl Įstatymu Tarnybai suteikta pareiga pateikti išvadas dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams. Išplėstinė teisėjų kolegija toje byloje konstatavo, kad Tarnybos patikrinimo aktas galėtų būti kvestionuojamas, jei būtų skundžiami jo iš dalies nulemti teisines pasekmes sukeliantys administraciniai aktai. Savaime jis nesukelia jokių teisinių pasekmių asmenims, nes yra tik Tarnybos nuomonę dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos išreiškiantis dokumentas (išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. gegužės 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS602-162/2014). Taigi Tarnybos atliekamas turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams vertinimas yra kišimasis tiek į užsakovo, kuris ataskaitą užsakė savo reikmėms, galimybes naudotis savo nuosavybe, tiek į turto arba verslo vertinimo ūkinę veiklą (pagal Turto arba verslo vertintojų ir turto arba verslo vertinimo įmonių veiklos patikrinimo taisyklių, patvirtintų finansų ministro 2012 m. gruodžio 11 d. įsakymu Nr. 1K-422 (finansų ministro 2019 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 1K-328 redakcija), 6 punktą paklausimų dėl vertintojo ar vertinimo įmonės turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimas laikomas neplaniniu veiklos patikrinimu), kuris negali būti neapibrėžtas, suteikiant teisę bet kuriam asmeniui (net neturinčiam jokio aiškaus suinteresuotumo) kreiptis į Tarnybą dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams.
37. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad vien savaime faktas, jog Tarnybos direktorius, patvirtindamas Taisykles, detalizavo Įstatyme įtvirtintą reguliavimą, apibrėždamas subjektų, galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatoje minimus paklausimus, ratą, negali būti pagrindas pripažinti, jog ginčijamas Taisyklių punktas (2.7 p.) prieštarauja Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui (priežiūros įstaiga, įgyvendindama šio įstatymo nuostatas, nagrinėja paklausimus dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties šio įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams). Nagrinėjamu atveju sisteminė Įstatymo normų analizė (inter alia atsižvelgiant į tai, kad įstatymų leidėjas ataskaitą yra eksplicitiškai pripažinęs užsakovo nuosavybe, jos ribotą prieinamumą tretiesiems asmenims, Tarnybos patikrinimo akto, kuriame išdėstyta išvada dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnio reikalavimams, paskirtį ir apskundimo galimybę, atskiras paklausimų ir skundų nagrinėjimo procedūras) akivaizdžiai parodo, jog įstatymų leidėjas nesiekė, jog subjektų, galinčių pateikti paklausimą dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, ratas būtų neribotas, t. y. iš Įstatymo implicitiškai išplaukia galimybė Tarnybos direktoriui, priimant poįstatyminius aktus, detalizuoti konkrečią paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams padavimo ir nagrinėjimo tvarką, be kita ko, šiuo tikslu numatant ir ribotą subjektų, galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte minimus paklausimus, ratą.
Dėl tokio asmens, kaip pareiškėjas pagrindinėje byloje, neįtraukimo į paklausimus galinčių pateikti subjektų ratą
38. Nagrinėjamu atveju pažymėtina tai, kad bylą dėl norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo inicijavo teismas, nagrinėdamas individualiąją administracinę bylą.
39. Kai tyrimas atliekamas dėl norminio administracinio akto teisėtumo, susijusio su individualiąja byla, tyrimo dalykas ir ribos teismo nutartyje turėtų būti apibrėžiamos atsižvelgiant į individualiojoje byloje keliamo ginčo dalyką ir ribas (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. vasario 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-3-502/2016; išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. kovo 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-3-502/2017). Norminės administracinio akto teisėtumo bylos išnagrinėjimas turi padėti teismui įvykdyti teisingumą individualiojoje byloje, būti naudingas (bylos išnagrinėjimo iš esmės ir procesinio sprendimo priėmimo byloje aspektu) besikreipiančiam teismui (žr., pvz., išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. kovo 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-9-261/2016; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. birželio 1 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-4-662/2018).
40. Teismo nagrinėjamoje pagrindinėje byloje, kurioje nutarta inicijuoti tyrimą dėl norminio administracinio akto teisėtumo, ginčas kilo dėl Tarnybos atsisakymo tikrinti turto vertintojo UAB „Giantus vertinimas“ parengtą turto vertinimo ataskaitą ir parengti išvadą dėl šios ataskaitos atitikimo teisės aktų reikalavimams savo atsakymą motyvuojant, be kita ko, tuo, kad pagal Taisyklių 2.7 punktą pareiškėjas pagrindinėje byloje nelaikytinas subjektu, turinčiu teisę teikti paklausimą Tarnybai.
41. Savo ruožtu, be kita ko, atsižvelgiant į aptartą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, nagrinėjamu atveju neužtenka bendrai pasisakyti tik dėl Tarnybos direktoriaus teisės riboti subjektų, galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatoje minimus paklausimus, ratą, bet taip pat tikslinga įvertinti, ar Taisyklių 2.7 punktas, tiek kiek jame nėra nurodytas toks asmuo, kaip pareiškėjas pagrindinėje byloje, neprieštarauja tyrimą inicijavusio Teismo nutartyje nurodytoms įstatymų nuostatoms ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
42. Kaip matyti iš pagrindinės bylos medžiagos, pareiškėjas pagrindinėje byloje kreipėsi į Tarnybą, prašydamas pateikti išvadą apie dvi turto vertinimo ataskaitas. Tarnyba atsisakė vertinti ir pateikti išvadą dėl NŽT užsakymu parengtos turto vertinimo ataskaitos, kurioje įvertintas žemės sklypas, iki tol priklausęs valstybei ir nuomojamas trečiajam asmeniui atvirojo tipo informuotiesiems investuotojams skirtai investicinei uždarajai akcinei bendrovei „NT plėtros grupė“ (toliau – ir trečiasis asmuo). NŽT, pasirašiusi 2021 m. gruodžio 1 d. priėmimo–perdavimo aktą, be aukciono pardavė ginčo sklypą trečiajam asmeniui. Sklypo kaina buvo nustatyta 2021 m. rugsėjo 2 d. taikos sutartimi, kurios šalimi buvo sklypą pardavusi NŽT, ir kuri buvo patvirtinta Vilniaus apygardos teismo 2021 m. rugsėjo 16 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. e2-839-258/2021 (Lietuvos apeliacinis teismas 2021 m. lapkričio 18 d. nutartimi, išnagrinėjęs pareiškėjo pagrindinėje byloje atskirąjį skundą, minėtą nutartį paliko nepakeistą).
43. Pareiškėjas pagrindinėje byloje savo teisę kreiptis į Tarnybą su paklausimu dėl ginčo Ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams kildina iš civilinių sandorių, sudarytų su UAB „Mikotelgroup“, kuri vėliau perleido ginčo statinius trečiajam asmeniui, t. y. subjektui, be aukciono įsigijusiam ginčo valstybinės žemės sklypą, reikalingą pastarajam asmeniui priklausantiems statiniams eksploatuoti, ir kurio rinkos vertė buvo nustatyta remiantis Ataskaita. Pastebėtina, kad pareiškėjas nedalyvavo ir, nebūdamas statinių savininku, negalėjo dalyvauti valstybinės žemės, dėl kurios vertės buvo sudaryta Ataskaita, pardavimo be aukciono santykiuose, t. y. jis nedalyvavo tuose santykiuose, kuriuose buvo naudojama ginčo Ataskaita (Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. įstatymo Nr. IX-1983 redakcija) 10 str. 5 d. 1 p.; Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimo Nr. 260 „Dėl Kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių patvirtinimo“ 2.2 p. (Vyriausybės 2018 m. balandžio 25 d. nutarimo Nr. 404 redakcija). Taigi pareiškėjas pagrindinėje byloje: nėra Įstatyme minimas turto vertinimo subjektas; nedalyvavo tuose santykiuose, kuriuose buvo naudojama ginčo Ataskaita; nėra ir subjektas, kuriam įstatymu yra pavesta ginti viešąjį interesą; taip pat išplėstinė teisėjų kolegija nenustatė ir tyrimą inicijavęs Teismas nenurodė jokių kitų aplinkybių, kurios suponuotų būtinybę tokį asmenį, kaip pareiškėjas pagrindinėje byloje, įtraukti į Taisyklių 2.7 punktą, be kita ko, atsižvelgiant į šio sprendimo 37 punkte nurodytas aplinkybes.
44. Tai iš dalies patvirtino ir Lietuvos apeliacinis teismas 2022 m. lapkričio 10 d. nutartyje (civilinė byla Nr. 2-1097-881/2022) išnagrinėjęs pareiškėjo pagrindinėje byloje atskirąjį skundą dėl nutarties, kuria nutraukta byla pagal pareiškėjo pagrindinėje byloje prašymą dėl proceso atnaujinimo civilinėje byloje Nr. e2-839-258/2021 (kurioje sudaryta anksčiau aptarta taikos sutartis), ir sutikęs, kad klausimas dėl valstybinės žemės kainos yra priskirtinas viešajam interesui, tačiau šiuo atveju apeliantas (pareiškėjas pagrindinėje byloje) nėra subjektas, kuriam suteikti įgaliojimai ginti viešąjį interesą. Tokia teisė suteikta prokurorui, kuris, kaip buvo matyti iš atsiliepimo į atskirąjį skundą, su juo nesutiko. Lietuvos apeliacinis teismas konstatavo, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nutraukė civilinės bylos nagrinėjimą pagal pareiškėjo pagrindinėje byloje prašymą atnaujinti procesą – teismas padarė pagrįstą išvadą, kad pareiškėjas, prisidengdamas viešojo intereso gynimo būtinybe, siekia tik dar kartą pasibylinėti ir peržiūrėti jau įsiteisėjusius teismų procesinius sprendimus.
45. Pažymėtina ir tai, kad pareiškėjas pagrindinėje byloje dalyvavo ne vienoje su ginčo žemės sklypu susijusioje civilinėje byloje, išnagrinėtoje bendrosios kompetencijos teismuose, be kita ko, byloje, kurioje jis prašė pripažinti ginčo žemės sklypo pirkimo–pardavimo sutartį negaliojančia ir įpareigoti atsakovą UAB „Mikotelgroup“ vykdyti Nekilnojamojo turto ir turtinių teisių įsigijimo opciono sutartį (dėl, be kita ko, ginčo žemės sklype buvusių statinių ir valstybinės žemės nuomos teisės įsigijimo). Pats pareiškėjas pagrindinėje byloje procesiniuose dokumentuose teigia, kad nuo Tarnybos išvadų, jeigu jos būtų pateiktos, galėtų priklausyti pareiškėjo tolimesni veiksmai ir pozicija nagrinėjamose civilinėse bylose. Šiuo aspektu primintina, kad šioje norminėje administracinėje byloje tiriamame Taisyklių 2.7 punkte kaip subjektas, galintis kreiptis į Tarnybą su įpareigojimu įvertinti turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitiktį Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, yra nurodytas ir teismas. Taigi, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, asmenys, kurie savo suinteresuotumą kreiptis į Tarnybą dėl išvados pateikimo sieja su savo teisių ir interesų gynimu teismo nagrinėjamoje byloje, būtent toje byloje ir turėtų prašyti teismo kreiptis į Tarnybą su įpareigojimu pateikti išvadą dėl nagrinėjamai bylai aktualios turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams, o teismas, įvertinęs pateiktą prašymą, turėtų spręsti dėl tokios Tarnybos išvados poreikio siekiant tinkamai išnagrinėti tarp šalių kilusį ginčą.
46. Nors, pareiškėjo įsitikinimu, vien tai, jog asmuo kreipiasi į Tarnybą, pateikdamas nustatytos formos paklausimą, ir sutinka apmokėti Tarnybos rinkliavą, parodo pakankamą asmens suinteresuotumą pasinaudoti Tarnybos, kaip viešojo administravimo subjekto, paslauga, išplėstinė teisėjų kolegija, atsižvelgdama į pirmiau išdėstytus argumentus (tai, kad iš Įstatymo implicitiškai išplaukia galimybė Tarnybos direktoriui, be kita ko, numatyti ribotą subjektų (asmenų), galinčių pateikti Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte minimus paklausimus, ratą; tai, kad pareiškėjas pagrindinėje byloje nedalyvavo valstybinės žemės, dėl kurios vertės buvo sudaryta Ataskaita, pirkimo–pardavimo be aukciono santykiuose, t. y. jis nedalyvavo tuose santykiuose, kuriuose buvo naudojama ginčo Ataskaita; jis nėra viešąjį interesą ginantis subjektas; pareiškėjas dalyvavo su ginčo sklypą įsigijusiu trečiuoju asmeniu susijusiose civilinėse bylose, kuriose, be kita ko, galėjo prašyti teismo kreiptis į Tarnybą su įpareigojimu pateikti išvadą dėl nagrinėjamai bylai aktualios turto arba verslo vertinimo ataskaitos atitikties Įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams), konstatuoja, kad Taisyklių 2.7 punktas tiek, kiek jame nėra minimas toks subjektas, kaip pareiškėjas pagrindinėje byloje, t. y. toks, kaip šio sprendimo 43 punkte aptartas asmuo, neprieštarauja Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui.
47. Konstatavus, kad ginčijamas Taisyklių 2.7 punktas tiek, kiek jame nėra minimas toks subjektas, kaip pareiškėjas pagrindinėje byloje, neprieštarauja Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui, iš esmės tais pačiais argumentais atmestinos ir abejonės dėl Taisyklių 2.7 punkto atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui bei VAĮ įtvirtintam įstatymų viršenybės principui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2016 m. rugsėjo 5 d. įsakymu Nr. V1-349 „Dėl paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Paklausimų dėl turto arba verslo vertinimo ataskaitų atitikties Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 22 straipsnyje nustatytiems reikalavimams nagrinėjimo taisyklių 2.7 punktas (2018 m. spalio 26 d. įsakymo Nr. V1-221 redakcija) tiek, kiek jame apribotas subjektų, galinčių pateikti Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 3 punkte minimus paklausimus, ratas ir jame nėra minimas toks subjektas, kaip pareiškėjas individualiojoje byloje, kurioje buvo inicijuotas šios norminio administracinio akto nuostatos teisėtumo tyrimas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo administracinė byla Nr. eA-665-1188/2024 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-05191-2022-5), neprieštarauja Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymo (2011 m. birželio 22 d. įstatymo Nr. XI-1497 redakcija) 26 straipsnio 2 dalies 3 punktui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija) 3 straipsnio 4 punktui ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Arūnas Dirvonas
Iveta Pelienė
Rasa Ragulskytė-Markovienė
Ernestas Spruogis
Skirgailė Žalimienė