Administracinė byla Nr. eAS-79-525/2024
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-09900-2023-8
Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2024 m. sausio 31 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kautra“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. gruodžio 14 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kautra“ skundą atsakovui Lietuvos transporto saugos administracijai dėl akto panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė „Kautra“ (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas pripažinti neteisėtomis atsakovo Lietuvos transporto saugos administracijos (toliau – ir atsakovas, Administracija) direktoriaus 2023 m. lapkričio 14 d. įsakymu Nr. 2BE-243 patvirtintų Keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais bendrųjų sutarties sąlygų (toliau – ir Sutarties sąlygos) 5.1.1.1, 5.1.1.2, 5.2.2 ir 5.2.1 punktų nuostatas bei įpareigoti atsakovą pašalinti nustatytus pažeidimus.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. gruodžio 14 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.
Teismas atkreipė dėmesį, jog Sutarties sąlygose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai, nustatytos bendrosios keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais sutarties, pasirašomos tarp Lietuvos transporto saugos administracijos ir vežėjo, vadovaujantis Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 182 straipsnio 1 dalimi, sąlygos. Teismas taip pat nurodė, jog Sutarties sąlygos yra visuotinai privalomos, orientuotos į ateitį, nėra priimtos vienai konkrečiai situacijai, numatytos taikyti daug kartų, patvirtintos ne konkrečiai pareiškėjui, o apibrėžtam asmenų ratui – visiems vežėjams, teikiantiems keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais paslaugas. Dėl šių priežasčių teismas sprendė, jog Sutarties sąlygos, kurių dalį prašo panaikinti pareiškėjas, yra norminis teisės aktas.
Teismas, atsižvelgdamas į tai, sprendė, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą nesilaikydamas specialios norminių administracinių teisės aktų teisėtumo ištyrimą reguliuojančios tvarkos, nepagrindė savo kaip specialaus subjekto, turinčio teisę kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, statuso, taip pat nenurodė, jog teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjos teisių pažeidimo. Dėl to teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu.
III.
Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. gruodžio 14 d. nutartį.
Pareiškėjo teigimu, pirmosios instancijos teismas visapusiškai neįvertino ginčo situacijos ir visų bylos aplinkybių, dėl to neteisingai nustatė Sutarties sąlygų reikšmę bei nepagrįstai nepripažino, jog šios sąlygos yra individualus administracinis aktas pareiškėjo atžvilgiu, nes jos yra skirtos individualiai apibrėžtai asmenų grupei, sukuria tiesiogines teises ir pareigas pareiškėjui, o teismų pripažinta, kad pareiškėjas turi teisę ginčyti sutarties nuostatas.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Byloje nagrinėjamas atskirasis skundas dėl pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.) pagrįstumo ir teisėtumo.
Pirmosios instancijos teismas sprendė, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą dėl norminio teisės akto panaikinimo, nesilaikydamas ABTĮ 112 ir 113 straipsniuose nustatytos norminių aktų teisėtumo tyrimo tvarkos.
Pareiškėjas, nesutikdamas su teismo nutartimi, atskirajame skunde teigia, jog ginčijama Sutarties sąlygų dalis yra individualus administracinis aktas.
Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, jog teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos turi būti realizuojama laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos, kurią įtvirtina ABTĮ nuostatos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-466/2012).
ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą. Taigi jei teismas, prieš priimdamas skundą nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą. Vienas įstatyme nurodytų atvejų – jeigu skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
Teisės akto priskyrimo norminiam ar individualiam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-619-624/2018).
Svarbu pažymėti, jog atskirų bylų kategorijos turi nagrinėjimo ypatumų. Administracinių bylų teisenoje teisės aktų priskyrimas prie norminių administracinių aktų grupės suponuoja jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog pagal ABTĮ yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto teisėtumo ištyrimo tvarka.
Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalį administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis (Viešojo administravimo įstatymo 10 str. 5 d. 6 p.).
Kita vertus, norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021).
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019). Konstatavus pirmųjų šešių nurodytų požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018).
Vertindama Sutarties sąlygų, kurių atskirų punktų pripažinimo neteisėtais byloje siekia pareiškėjas, pobūdį, teisėjų kolegija pažymi, jog kaip matyti iš šio akto turinio, Sutarties sąlygos nustato bendrąsias keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais sutarties, pasirašomos tarp Administracijos ir vežėjo, vadovaujantis Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 182 straipsnio 1 dalimi, sąlygas (1 p.), o atitinkamos sąlygos įtvirtinamos sutartyse su visais vežėjais nepažeidžiant lygiateisiškumo principo (4 p.). Sutarties sąlygų II skyriuje įtvirtintos bendrosios sutarčių sąlygos, be kita ko, sudarant sutartis prisiimami vežėjo įsipareigojimai (5.1.1–5.1.4 p.) bei Administracijos įsipareigojimai (5.2.1–5.2.2 p.).
Šiuo atveju pareiškėjas skunde pareiškė reikalavimą dėl Sutarties sąlygų 5.1.1.1, 5.1.1.2, 5.2.2 ir 5.2.1 punktų pripažinimo negaliojančiais, t. y. dėl bendrųjų sąlygų, susijusių su vežėjo bei Administracijos prisiimamais įsipareigojimais pasirašant atitinkamas sutartis. Konkrečiau tariant, pareiškėjas ginčija tai, jog sudarydamas sutartis vežėjas įsipareigoja pasibaigus ataskaitiniam ketvirčiui, iki kito mėnesio 20 (dvidešimtosios) dienos apie pervežtų keleivių skaičių kiekviename vežėjo maršrute (5.1.1.1 p.), pasibaigus ataskaitiniam ketvirčiui, iki kito mėnesio 20 (dvidešimtosios) dienos informaciją apie gautas pajamas iš keleivių ir nuvažiuotus kilometrus pagal kiekvieną maršrutą, kuriam išduotas leidimas (5.1.1.2 p.). Taip pat pareiškėjas ginčija tai, jog sudarydama sutartis Administracija įsipareigoja kompensuoti (atlyginti) vežėjo išlaidas (negautas pajamas) dėl keleiviams taikytų važiavimo tolimojo susisiekimo autobusais lengvatų iš Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto Tvarkos apraše nustatyta tvarka ataskaitiniu laikotarpiu arba su kito ataskaitinio laikotarpio lėšomis, jeigu numatytų valstybės biudžeto lėšų yra mažiau, negu reikia kompensuoti (atlyginti) vežėjo išlaidas (negautas pajamas) už tuos keleivius, kurie buvo vežami Administracijos patvirtintu tolimojo susisiekimo maršrutu tarp stočių ir stotelių, įtrauktų į to tolimojo susisiekimo maršruto eismo tvarkaraštį, ir kurie vežėjui pateikė tinkamus teisę į lengvatą patvirtinančius dokumentus (5.2.1 p.), neatskleisti trečiosioms šalims informacijos, nurodytos Sutarties sąlygų 5.1.1.2 papunktyje (5.2.2 p.).
Teisėjų kolegijos vertinimu, išdėstytos Sutarties sąlygų nuostatos leidžia spręsti, jog šis aktas sukuria elgesio taisykles (teisės normas), t. y. nustato bendrąsias keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais sutarties, pasirašomos tarp Administracijos ir vežėjo, sąlygas, išdėstant bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia rūšinėmis savybėmis panašius – keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais – visuomeninius santykius. Taigi šio akto nuostatos yra orientuotos į ateitį, o pats aktas adresuotas asmenų ratui, apibūdintam rūšiniais požymiais (keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais santykių dalyviams – Administracijai bei vežėjams). Dėl to šiame akte išdėstytos sąlygos yra visuotinai privalomos visiems, siekiantiems vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais.
Taip pat pažymėtina tai, jog ginčo aktą priėmęs subjektas, Administracija, yra Lietuvos Respublikos Vyriausybės įsteigta biudžetinė įstaiga, kurios savininkė yra Lietuvos valstybė. Administracijos savininkės teises ir pareigas pagal Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo nuostatas įgyvendina Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija (Lietuvos transporto saugos administracijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2017 m. lapkričio 30 d. įsakymu Nr. 3-574 (Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2022 m. vasario 25 d. įsakymo Nr. 3-117 redakcija), 4 p.).
Kadangi Administracijos, kaip juridinio asmens, forma yra biudžetinė įstaiga, atkreiptinas dėmesys, jog pagal Viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnio 2 dalį biudžetinės įstaigos pripažįstamos valstybinio administravimo subjektais.
Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 182 straipsnyje nustatyta, jog vežėjas, norėdamas gauti leidimą vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutu, pateikia Administracijai jos nustatytos formos pranešimą, kuriuo deklaruojama atitiktis šio straipsnio 2 dalyje nurodytiems reikalavimams, ir dokumentus, kuriais patvirtinama atitiktis šio straipsnio 2 dalyje nustatytiems reikalavimams. Administracija šiame straipsnyje ir susisiekimo ministro tvirtinamose leidimų išdavimo taisyklėse nustatyta tvarka išduoda leidimą, atsisako jį išduoti, panaikina leidimo galiojimą, sustabdo leidimo galiojimą ir panaikina leidimo galiojimo sustabdymą. Su vežėju, kuriam išduotas leidimas, Administracija šiame straipsnyje ir susisiekimo ministro nustatyta tvarka sudaro sutartį dėl keleivių vežimo tolimojo susisiekimo maršrutais. Vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutu gali vežėjai, turintys leidimą ir sudarę sutartį su Administracija. Ši sutartis galioja tol, kol galioja leidimas.
Kaip nustatyta Leidimų vežti keleivius tolimojo susisiekimo maršrutais išdavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 3-62 (Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2023 m. birželio 22 d. įsakymo Nr. 3-314 redakcija), 19 punkte, Administracija turi teisę nustatyti bendrąsias sutarčių sąlygas, taikomas vežėjams, ir viešai paskelbti jas savo interneto svetainėje.
Esant išdėstytoms aplinkybėms, darytina išvada, jog Sutarties sąlygos buvo priimtos viešojo administravimo subjekto, jam vykdant administracinio reglamentavimo funkciją, kylančią iš nurodytų Lietuvos Respublikos Seimo bei susisiekimo ministro priimtų teisės aktų nuostatų. Be to, Sutarties sąlygos buvo paskelbtos Teisės aktų registre.
Įvertinusi tai, kas nurodyta, teisėjų kolegija neturi pagrindo abejoti pirmosios instancijos teismo išvada, jog Sutarties sąlygos yra pripažintinos norminiu teisės aktu, kurio teisėtumo tyrimui administraciniame procese, kaip minėta, yra numatyta speciali tvarka.
Pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas (žr., pvz., 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-587-575/2019).
Nagrinėjamu atveju pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje apibrėžtą subjektų sąrašą, todėl jis neturi teisės kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Be to, ginčo atvejis neatitinka ir ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje numatytų sąlygų pradėti norminę bylą, kai tai susiję su individualia byla, nes teisme nėra nagrinėjama individuali byla pagal pareiškėjo skundą.
Kartu pripažintina tai, jog pareiškėjas atskirajame skunde nepagrįstai remiasi Specialiosios teisėjų kolegijos bylos rūšinio teismingumo bendrosios kompetencijos ar administraciniam teismui klausimams spręsti 2023 m. rugsėjo 27 d. nutartimi teismingumo byloje Nr. T-46/2023 ir atkreipia dėmesį, kad šiuo atveju administraciniame teisme jau sprendžiama byla dėl atitinkamos 2023 m. birželio 28 d. sutarties tarp pareiškėjo ir Administracijos pripažinimo negaliojančia (administracinės bylos Nr. eI2-2652-1064/2024, teisminio proceso Nr. 2-68-3-11845-2023-5). Šiuo aspektu pažymėtina, jog nurodytose bylose nebuvo ir nėra sprendžiamas Sutarties sąlygų rūšinio teismingumo klausimas, o nurodyta aplinkybė patvirtina, kad Sutarties sąlygų pagrindu priimti sprendimai (sudarytos sutartys) gali būti teisminės kontrolės objektu, pareiškėjui tiesiogiai kreipiantis į administracinį teismą.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog šiuo atveju pareiškėjas kreipėsi į teismą dėl norminio akto pripažinimo negaliojančiu, nesilaikydamas ABTĮ nustatytos tokio pobūdžio aktų teisėtumo tyrimo tvarkos, todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai atsisakė priimti jo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu. Dėl to pareiškėjo atskirasis skundas yra atmetamas, o skundžiama teismo nutartis paliekama nepakeista.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija