LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBINĖ KULTŪROS PAVELDO KOMISIJA
SPRENDIMAS
DĖL UNESCO PASAULIO KULTŪROS IR GAMTOS PAVELDO APSAUGOS KONVENCIJOS NUOSTATŲ ĮGYVENDINIMO LIETUVOS NACIONALINĖJE TEISĖJE
2021 m. vasario 26 d. Nr. S-1(6.2.-242)
Vilnius
Kultūros paveldas yra nebeatkuriamieji ir neatsinaujinantieji kultūros ištekliai, bendras visuomenės gėris, užtikrinantis gyvybinį viešąjį interesą – tautų, visuomenių, bendruomenių tapatumo išsaugojimą, puoselėjimą ir tęstinumą per jų kultūrinės ir istorinės raidos liudijimų išlaikymą ir perdavimą ateities kartoms. Jis yra neatsiejamas nuo kitų, tvaria raida kuriamų ir palaikomų visuomenės gerovės aspektų: sociokultūrinės sanglaudos ir įtraukties, tautų ir bendruomenių tapatumo bei tęstinumo, žmonių gyvenimo ir aplinkos kokybės, ekonominės gerovės.
Pažymėtina, kad šiuolaikinė paveldo apsauga nesistengia „paversti paveldą negyvu muziejumi ir sustabdyti gyvenimą“. Priešingai, ji siekia išsaugoti ir, išmintingai naudojant, palaikyti gyvą šį iš praeities paveldėtą nuolatinės kultūrinės, socialinės, aplinkos kokybės ir ekonominės naudos visuomenei šaltinį.
UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencija (toliau – Pasaulio paveldo konvencija) yra viena reikšmingiausių tarptautinių teisinių priemonių, skirtų pasaulio paveldu pripažintų svarbiausių žmonijos kultūros vertybių apsaugai, išsaugojimui, puoselėjimui ir perdavimui ateities kartoms. Pasaulio paveldo konvencija yra novatoriška priemonė, kurioje vis labiau ryškėja vertybinis perėjimas „nuo paminklų prie žmonių“, todėl ji susieja kultūrinius ir gamtinius, materialius ir nematerialius paveldo aspektus bei skatina kurti metodus ir būdus, kurie padėtų visapusiškai integruoti gyvą paveldą į kasdienį visuomenės gyvenimą.
Valstybinė kultūros paveldo komisija (toliau – Paveldo komisija) nuo 2001 m. sistemingai nagrinėja, kaip Lietuvos Respublika, 1992 m. pradžioje prisijungusi prie Pasaulio paveldo konvencijos, įgyvendina šiuos tarptautinius įsipareigojimus ir užtikrina Lietuvos paveldo, įtraukto į UNESCO Pasaulio paveldo sąrašą, išsaugojimą ir puoselėjimą. Paveldo komisija priėmė ne vieną sprendimą, kuriame konstatavo Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo problemas ir pasiūlė būdų šioms problemoms spręsti, bet šiuose sprendimuose pateikti siūlymai neįgyvendinti. Problemos vis gilėja ir kelia grėsmių pasaulio paveldo vertybių Lietuvoje išskirtinei visuotinei vertei, autentiškumui ir vientisumui. Paveldo komisijos nuomone, priežastys, dėl kurių jau kelis dešimtmečius nepavyksta veiksmingai įgyvendinti šių vertybių apsaugos, išsaugojimo ir puoselėjimo, yra sisteminės, sukeltos kai kurių Lietuvos Respublikos įstatymų nesuderinamumo su Pasaulio paveldo konvencijos nuostatomis.
Pažymėtina, jog Pasaulio paveldo konvencija yra ne bendroji, taikoma visam paveldui, o specialioji – skirta tik specifinei, ypatingai paveldo rūšiai – pasaulio kultūros ir gamtos paveldo vertybėms, kurios UNESCO Pasaulio paveldo komiteto sprendimu yra įtraukiamos į UNESCO Pasaulio paveldo sąrašą. UNESCO kultūros ir paveldo srities teisės aktai sudaro sistemą, kurioje jie vienas kitą papildo, tęsia ir plėtoja. Pasaulio paveldo konvenciją UNESCO vis labiau sieja su kitomis savo konvencijomis. Pasaulio paveldo konvenciją taip pat papildo jos įgyvendinimą įteisinantys ir sąvokas patikslinantys UNESCO ir Pasaulio paveldo komiteto priimti teisės aktai, kuriuos UNESCO laiko teisinio reglamentavimo visuma ir sistemingai pabrėžia, jog pastarieji neatsiejami nuo Pasaulio paveldo konvencijos ir taikytini drauge.
Pasaulio paveldo konvencijos ir Lietuvos įstatymų, įskaitant Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymą, sąvokos ir apsaugos principai iš esmės skiriasi savo samprata ir turiniu, o daugelyje Lietuvos įstatymų esminių Pasaulio paveldo konvencijos sąvokų išvis nėra. Galima prielaida, kad taip yra todėl, kad UNESCO pasaulio paveldo vertybės sudaro reikšmingiausią, tačiau labai nedidelę Lietuvos paveldo dalį (į Pasaulio paveldo sąrašą įrašytos keturios vietovės: Vilniaus istorinis centras (nuo 1994 m.), Kuršių nerija kaip kultūrinis kraštovaizdis (nuo 2000 m.), Kernavės archeologinė vietovė (nuo 2004 m.), Struvės geodezinis lankas kaip technologinis kompleksas (nuo 2005 m.) ir siūloma penktoji – Kauno modernizmo architektūra). Kitam mūsų šalies paveldui Lietuvos valstybės įsipareigojimai pagal Pasaulio paveldo konvenciją nėra taikomi, todėl specialaus, su Konvencija suderinto reglamentavimo jam tiesiog nereikia.
Lietuvos praktikoje taip pat dažnai atsisakoma tiesiogiai, kaip įstatymą, taikyti Pasaulio paveldo konvencijos nuostatas, aiškinant tuo, kad Lietuvos Respublika yra prisijungusi prie Pasaulio paveldo konvencijos, bet nėra jos ratifikavusi. Tačiau ši priežastis nėra priimtina Pasaulio paveldo konvencijos netaikyti tiesiogiai.
Pažymėtina, kad vadovaujantis paprotinėmis tarptautinės teisės normomis, įtvirtintomis 1969 m. Vienos konvencijoje dėl tarptautinių sutarčių teisės, kiekviena įsigaliojusi sutartis jos šalims yra privaloma, o šalys privalo sąžiningai ją vykdyti (26 straipsnis), taip pat sutarties šalis negali pasitelkti savo vidaus teisės nuostatų, kad pasiteisintų dėl sutarties nesilaikymo (27 straipsnis). Tai reiškia, kad valstybės turi taikyti galiojančios tarptautinės sutarties nuostatas ir jos turi būti realiai įgyvendinamos, o tarptautinių įsipareigojimų nevykdymas negali būti aiškinamas tuo, kad vidaus teisė nustato kitokias taisykles. Šalys turi vykdyti iš galiojančios sutarties kylančius įsipareigojimus nepriklausomai nuo to, kokia procedūra vidaus teisėje ar kokiu vidaus teisės aktu buvo patvirtinta ar ratifikuota sutartis. Minėtos paprotinės tarptautinės teisės normos taip pat įtvirtintos ir Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių įstatyme (toliau – Įstatymas), kurio 11 straipsnis nurodo, kad įsigaliojusias Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis Lietuvos Respublikoje privaloma vykdyti. Pažymėtina, kad Pasaulio paveldo konvencija Lietuvos Respublikoje įsigaliojo 1992 m. birželio 30 d., o pagal to meto Lietuvos teisę, ypač Įstatymą dėl Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, visos Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys turi Lietuvos Respublikos teritorijoje įstatymo galią.
Konstitucinis Teismas yra pasisakęs, kad tais atvejais, kai nacionaliniuose teisės aktuose (inter alia įstatymuose ar konstituciniuose įstatymuose) nustatomas toks teisinis reguliavimas, kuris konkuruoja su nustatytuoju tarptautinėje sutartyje, turi būti taikoma tarptautinė sutartis (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. nutarimas). Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių įstatymo 11 straipsnio 3 dalis numato, kad, jeigu Lietuvos Respublikos tarptautinei sutarčiai vykdyti reikia priimti įstatymą ar kitą teisės aktą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nustatyta tvarka pateikia Lietuvos Respublikos Seimui atitinkamo įstatymo projektą arba priima atitinkamą Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimą, ar pagal kompetenciją užtikrina kito teisės akto priėmimą.
Atsižvelgdami į Lietuvos Respublikos tarptautinės sutarties ir įstatymų ar kitų teisės aktų nuostatų nesuderinamumą ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 135 straipsnio 1 dalyje nustatytą pareigą Lietuvos Respublikai tokį nesuderinamumą pašalinti, manome, kad būtina priimti UNESCO Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo įstatymą, kurio tikslas ir paskirtis būtų sukurti teisines ir organizacines sąlygas, padedančias įgyvendinti Lietuvos Respublikos tarptautinę sutartį – Pasaulio paveldo konvenciją, ir kuris apimtų šias Pasaulio paveldo konvencijos ir jos įgyvendinimo gairių nuostatas:
1. apibrėžtas Pasaulio paveldo konvencijos 1–2 straipsniuose ir Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gairių (2019 m. red.) punktuose baigtines nuostatas (įskaitant, bet neapsiribojant) dėl: išskirtinės visuotinės vertės kriterijų (46–47 (įskaitant 3 priedą), 48, 50, 52, 78 p.); išskirtinės visuotinės vertės (49, 77–78 p.); autentiškumo (79–86 (įskaitant 4 priedą) p.) ir integralumo (vientisumo) (87–95 p.);
2. apibrėžtas Pasaulio paveldo konvencijos 3 straipsnyje ir Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gairių punktuose baigtines nuostatas (įskaitant, bet neapsiribojant) dėl: vertybių ribų (99–102 p.); apsaugos (buferinių) zonų (103–107 p.); nominacinės bylos sandaros (130 p. 1–7 dalys, 132 p.); ekspertinio siūlomos vertybės įvertinimo (143–148 p.); keitimo mechanizmų: ribų keitimo (163–165 p.) ir kriterijų keitimo (166 p.);
3. apibrėžtas Pasaulio paveldo konvencijos 4–5 ir kituose susijusiuose straipsniuose bei atitinkamuose Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gairių punktuose baigtines ir nebaigtines nuostatas (įskaitant, bet neapsiribojant) dėl: apsaugos ir valdymo (96–98 p.); valdymo sistemų ir valdymo planų (108–118, 119 p.); tvaraus naudojimo (119 p.); konvencijos palaikymo, gebėjimų ugdymo, mokslinių tyrimų (211–215 p.); finansinių ir techninių išteklių telkimo bei fondo (225–232, 239 p.); poveikio paveldui vertinimo (118-bis p. ir ICOMOS gairės dėl Pasaulio kultūros paveldo vertybėms skirtų poveikio paveldui vertinimų[1]); visuomenės dalyvavimo (12, 64, 117, 119, 123 p.); stebėsenos, išsaugojimo būklės ir pažangos ataskaitų (169–176 p.).
Įvertinusi Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo Lietuvoje ypatumus ir problemas, Paveldo komisija konstatuoja:
1. Lietuva iki šiol nėra priėmusi nacionalinės politikos pasaulio paveldo apsaugai, išsaugojimui ir pristatymui užtikrinti. Nenustatyti bendrieji pasaulio paveldo apsaugos, išsaugojimo ir pristatymo principai.
3. Vertinimo tarybų aktai yra rengiami pagal Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo nuostatas, todėl neapima duomenų ir vertinimų, kurių reikėtų pagal Pasaulio paveldo konvencijos reikalavimus – tarp vertingųjų savybių nėra įvardinta išskirtinė visuotinė vertė.
4. Nenustatyti apsaugos taikymo mechanizmai: neįsteigtos specialios viešosios tarnybos, patariamosios struktūros, nenustatyti įvairių struktūrų tarpusavio bendradarbiavimo principai, neįteisintos valstybinės ir vietinės valdžios institucijų kompetencijos.
5. Reikiamai neįteisintos sisteminės mokslinės, techninės, teisinės ir finansinės apsaugos priemonės.
6. Urbanizuotose vietovėse nėra pakankama pokyčių stebėsena, o atskirais atvejais iš pateiktų stebėsenos rezultatų nėra įmanoma nustatyti kultūros paveldo objektų būklės pokyčių.
7. Nepaisant to, kad siūlomos kaitos poveikio paveldui vertinimai yra esminiai visoms pasaulio paveldo vertybėms, valstybės Pasaulio paveldo konvencijos šalys turi užtikrinti, kad poveikio paveldui vertinimas būtų atliekamas kaip išankstinė sąlyga plėtros projektams ir veiklai, kurią planuojama įgyvendinti pasaulio paveldo objekte ar šalia jo (Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gairių 110, 118-bis p.), o UNESCO patariamoji institucija ICOMOS yra patvirtinusi „Poveikio paveldui vertinimo, skirto pasaulio kultūros paveldo vertybėms, gaires“, Lietuvoje šis poveikio paveldui vertinimas iki šiol neįteisintas.
8. Nepaisant to, kad yra priimti „Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo strateginis veiksmų planas 2012–2022 m.“ ir „UNESCO Rekomendacijos dėl istorinio urbanistinio kraštovaizdžio“, pasaulio paveldo vietovių išsaugojimas nėra įtrauktas į Lietuvoje vykdomas darnaus vystymo programas.
Atsižvelgdama į tai, jog Pasaulio paveldo konvencija yra ne bendrasis, o specialusis teisės aktas, skirtas tik nedidelei, išskirtinei Lietuvos kultūros paveldo rūšiai (UNESCO pasaulio paveldo vertybėms), todėl šios konvencijos nuostatos nėra, nebus ir neturi būti bendrai taikomos visam Lietuvos paveldui; paveldo apsaugą Lietuvoje reglamentuoja ir jo apsaugai tiesioginį bei netiesioginį poveikį daro daugelis bendrųjų ir specialiųjų Lietuvos įstatymų, kurių nuostatų keitimas derinant prie Pasaulio paveldo konvencijos būtų didelis, sudėtingas ir nepagrįstai brangus teisinis darbas, o dabartinių bendrųjų normų pakeitimai specialiosiomis išderintų Lietuvos įstatymų sistemą, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos valstybinės kultūros paveldo komisijos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 5 straipsnio 2 dalies 1 ir 6 punktais,
Valstybinė kultūros paveldo komisija n u s p r e n d ž i a siūlyti:
1. Lietuvos Respublikos Prezidentui ir Lietuvos Respublikos Seimui nuolat kontroliuoti, ar Lietuvos Respublika tinkamai vykdo tarptautinę prievolę – UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencijos nustatyta tvarka išsaugoti Lietuvoje esantį UNESCO pasaulio paveldą.
2. Lietuvos Respublikos Vyriausybei:
2.1. nutarimu sudaryti UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencijos įgyvendinimo įstatymo projekto parengimo darbo grupę, į kurią būtų įtraukti valstybės ir vietos valdžios institucijų atstovai, mokslinės ir paveldo apsaugos profesinės bendruomenės ekspertai, vietos bendruomenių ir paveldu besirūpinančios visuomenės atstovai. Įstatymo projekte turėtų būti numatytos tiesiogiai iš Pasaulio paveldo konvencijos perkeltinos ir (arba) detalizuotinos:
2.1.1. bendrosios Pasaulio paveldo konvencijos principus ir valstybių Pasaulio paveldo konvencijos šalių pareigas reglamentuojančios baigtinės Pasaulio paveldo konvencijos ir atitinkamai Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gairių nuostatos;
2.1.2. nacionaliniai Pasaulio paveldo konvencijos baigtinių ir nebaigtinių normų įgyvendinimo (pažinimo, poveikio pasaulio paveldui vertinimo, finansavimo, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir kt.) mechanizmai ir atsakingos valstybės valdžios institucijos;
2.1.3. prioritetai kitų tiesiogiai ir netiesiogiai su poveikiu pasaulio paveldui susijusių arba jam poveikį galinčių daryti įstatymų atžvilgiu;
2.2. pavesti darbo grupei, rengiant įstatymo projektą, įvertinti dabar Lietuvos Respublikoje galiojančius paveldo apsaugos, su ja susijusius arba jai poveikį galinčius daryti įstatymus ir jų taikymo praktiką;
2.3. atsižvelgiant į Pasaulio paveldo įgyvendinimo gairių 110 ir 118-bis p. nustatytas valstybių Pasaulio paveldo konvencijos šalių pareigas, įteisinti poveikio pasaulio paveldui vertinimo procesą:
2.3.1. papildyti Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo, statybos, saugomų teritorijų, nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos, planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo ir kitus susijusius įstatymus, nustatant, jog „UNESCO pasaulio paveldo vietovėse, jų apsaugos zonose ir kitoje galinčioje daryti poveikį šioms vietovėms aplinkoje būtina iš anksto atlikti planuojamos kaitos (vystymo projektų, veiklų ir pan.) poveikio pasaulio paveldo vietovės išskirtinei visuotinei vertei vertinimus. Poveikio pasaulio paveldui vertinimo aprašą ir atlikimo tvarką nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė“;
Atsižvelgiant į tai, kad 2021 m. Lietuva mini įstojimo į UNESCO 30-metį, o 2022 m. minės UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencijos 50-metį ir Lietuvos Respublikos prisijungimo prie Pasaulio paveldo konvencijos 30-metį, 1 ir 2 punktuose pateiktus siūlymus laikyti Lietuvos valstybės prioritetais ir užtikrinti, kad jie būtų pradėti įgyvendinti neatidėliotinai.