Administracinė byla Nr. eI-5-502/2022
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00016-2022-1
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 11.6
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. birželio 22 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dainiaus Raižio, Arūno Sutkevičiaus, Vaidos Urmonaitės – Maculevičienės ir Virginijos Volskienės,
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. vasario 9 d. nutartį pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, siekiant nustatyti, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S-4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklės (su paskutiniais pataisymais, padarytais 2020 m. birželio 15 d. nutarimu Nr. 1S-68 (2020)) pagal priėmimo teisinį pagrindą neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI‑283 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą Nr. eA-372-629/2022 pagal pareiškėjo G. K. (G. K.; toliau – ir pareiškėjas individualiojoje byloje) apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. lapkričio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal G. K. (G. K.) skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai (toliau – ir atsakovas; Taryba), trečiajam suinteresuotam asmeniui AS „Latvijas tilti“ dėl nutarimo dalies panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus, 2022 m. vasario 9 d. nutartimi nutarė pradėti tyrimą, siekiant nustatyti, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S‑4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklės (su paskutiniais pataisymais, padarytais 2020 m. birželio 15 d. nutarimu Nr. 1S-68 (2020)) pagal priėmimo teisinį pagrindą neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
2. Patikslintame apeliaciniame skunde pareiškėjas individualiojoje byloje prašė panaikinti Tarybos 2020 m. rugpjūčio 11 d. nutarimą „Dėl G. K. 2019-08-03 skundo” (toliau – ir ginčo Nutarimas) toje dalyje, kurioje atsisakyta informuoti G. K. apie atliktus asmens duomenų tvarkymo veiksmus, įpareigoti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybą informuoti G. K. apie asmens duomenis, kurie yra tyrimo medžiagoje, bei leisti susipažinti su tuo, kokia informacija buvo užslaptinta. Šiuo reikalavimu G. K. nurodė siekiantis realizuoti savo teisę būti tinkamai informuotu apie savo asmens duomenų tvarkymą Taryboje bei gautos informacijos pagrindu įvertinti, ar tyrimo metu nebuvo padaryta jo asmens duomenų tvarkymo reikalavimų pažeidimų.
3. Pareiškėjo individualiojoje byloje nuomone, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nepagrįstas, kadangi jame nėra atsižvelgta į vieną iš pagrindinių teisinių principų, jog žmogaus teisių ribojimai yra galimi tik įstatymu. Jo teigimu, pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime patvirtino, jog konstitucinės teisės ir laisvės gali būti ribojamos ne įstatymu, o Tarybos priimtais poįstatyminiais teisės aktais ar kitais ad hoc priimtais sprendimais. Taigi, atsižvelgiant į tai, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas sudaro pagrindą asmens teises riboti ne įstatymu, pareiškėjo individualiojoje byloje vertinimu, toks sprendimas prieštarauja: i) Lietuvos Respublikos Konstitucijai; ii) Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijai; bei iii) yra nesuderinamas su 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46/EB (toliau – ir BDAR).
4. Individualiąją bylą nagrinėjantis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nustatė, kad, kaip nurodyta ginčo Nutarime, asmens duomenų tvarkymo ir apsaugos reikalavimai, kurių laikomasi Konkurencijos taryboje, įtvirtinti BDAR ir Asmens duomenų tvarkymo taisyklėse, patvirtintose Tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S-4(2019) (toliau – ir Taisyklės). Taisyklės nustato asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, asmens duomenų saugojimo priemones, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo būdus ir priemones tvarkant asmens duomenis Konkurencijos taryboje. Nutarime paminėta ir tai, kad BDAR ir Taisyklėse yra nurodyti atvejai ir sąlygos, kai asmens duomenų subjekto teisės gali būti ribojamos.
5. Taisyklių 1 punktas įtvirtina, kad šio teisės akto tikslas – reglamentuoti asmens duomenų tvarkymą Konkurencijos taryboje, užtikrinant BDAR Lietuvos Respublikos asmens duomenų teisinės apsaugos įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių asmens duomenų tvarkymą ir apsaugą, laikymąsi ir įgyvendinimą. Pagal Taisyklių 2 punktą šio teisės akto paskirtis – numatyti asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, asmens duomenų saugos pažeidimų valdymą, asmens duomenų saugojimo priemones, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo Konkurencijos taryboje būdus ir priemones, tvarkant asmens duomenis Konkurencijos taryboje automatiniu ir neautomatiniu būdais. Taisyklių antrasis skirsnis reglamentuoja duomenų subjektų teisę susipažinti su tvarkomais duomenimis. Šiame skirsnyje esantis Taisyklių 51 punktas nustato, kad duomenų subjektas turi teisę gauti patvirtinimą iš Konkurencijos tarybos, ar su juo susiję asmens duomenys yra tvarkomi, o jei tokie asmens duomenys yra tvarkomi, turi teisę susipažinti su asmens duomenimis (teisė susipažinti su tvarkomais asmens duomenimis pagal BDAR 15 straipsnį). Taisyklių 51.1 – 51.7 papunkčiuose nurodoma, kokią informaciją turi pateikti Konkurencijos taryba, pateikdama atsakymą duomenų subjektui. Taisyklių 53 punktas įtvirtina, kad pagal Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 21 straipsnio 12 dalį asmenys teisę susipažinti su Konkurencijos tarybos turimais dokumentais ir kita informacija įgyja ne anksčiau, negu priimamas galutinis Konkurencijos tarybos nutarimas ar kitoks sprendimas dėl nagrinėjamo klausimo. Ši teisė neapima dokumentų ir kitos informacijos, su kuria asmenys neturi teisės susipažinti remiantis Konkurencijos įstatymu ir kitais įstatymais ar kitais teisės aktais, reglamentuojančiais atskirų rūšių dokumentų ir kitos informacijos apsaugą.
6. Išanalizavęs Konkurencijos įstatymo (nagrinėjamai individualiajai bylai aktuali 2019 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. XIII-2219 redakcija) turinį, individualiąją bylą nagrinėjantis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nustatė, jog šiame teisės akte nebuvo nuostatų, kurios leistų Konkurencijos tarybai, atliekančiai įstatymų priežiūros funkcijas, apriboti tam tikras asmens duomenų subjektų teises, kai toks apribojimas yra būtinas Konkurencijos tarybos funkcijoms tinkamai atlikti. Taip, be kita ko, expressis verbis nurodoma ir Konkurencijos įstatymo Nr. VIII-1099 1, 3, 11, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 25, 26, 27, 29, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 381, 40, 53, 57 straipsnių ir Įstatymo priedo pakeitimo, Įstatymo papildymo 391 straipsniu ir VIII skyriumi įstatymo projekto Nr. XIIIP-4815, kuriuo siūlyta atitinkamą status quo (padėtis, kuri yra) taisyti, aiškinamajame rašte.
7. Konkurencijos įstatymo (Taisyklių priėmimo datos atžvilgiu aktuali 2017 m. gruodžio 19 d. įstatymo Nr. XIII-909 redakcija) 18 straipsnio turinys, individualiąją bylą nagrinėjančio Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo vertinimu, neimplikuoja Konkurencijos tarybos kompetencijos įstatymą įgyvendinančiu teisės aktu įtvirtinti nagrinėjamoje byloje analizuojamos duomenų subjekto teisės susipažinti su tvarkomais duomenimis apribojimo pagrindus, o kitų šiuo aspektu aktualių Konkurencijos įstatymo normų nenustatyta. Tokiomis aplinkybėmis individualiąją bylą nagrinėjančiam Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kilo abejonė, ar atsižvelgiant į nustatytą Taisyklių priėmimo teisinį pagrindą, šiame teisės akte nustatytas teisinis reguliavimas neprieštarauja, be kita ko, konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam inter alia reikalavimą žmogaus teisių ribojimus įtvirtinti įstatymu.
8. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodė nagrinėjamo klausimo kontekste aktualią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) praktiką dėl įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams tenkančios pareigos paisyti iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) kylančios teisės aktų hierarchijos. Pažymėta, kad šis reikalavimas inter alia reiškia, jog draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Atkreiptas dėmesys į konstitucinę jurisprudenciją, kurioje ne kartą nurodyta, kad poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu. Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo. Kita vertus, pažymėta ir tai, kad pagal Konstitucinį Teismą tam tikrais – Konstitucijoje tiesiogiai numatytais – atvejais, jeigu atitinkami santykiai nėra sureguliuoti įstatymais (detalizuojančiais ir sukonkretinančiais konstitucinį teisinį reguliavimą), poįstatyminiai teisės aktai, kuriais institucijos įgyvendina savo konkrečius įgaliojimus, expressis verbis nustatytus ir aiškiai apibrėžtus Konstitucijoje, turi būti leidžiami tiesiogiai remiantis Konstitucija. Nors pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, vis dėlto tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja įstatyminio tam tikrų su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių reguliavimo, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų žmogaus teisių įgyvendinimo tvarką ir pan. Kai kada poreikį įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą detalizuoti ir sukonkretinti poįstatyminiuose teisės aktuose gali lemti būtinumas teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija. Tačiau (tai savo aktuose taip pat ne kartą yra pabrėžęs Konstitucinis Teismas) jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties; poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti ir tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme.
9. Taip pat buvo akcentuota ir nagrinėjamam klausimui aktuali Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kuria vadovaujantis, poįstatyminiame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Būtinybė viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo ne kartą pabrėžta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje, nurodant, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais.
10. Atsižvelgiant į tokius argumentus, Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kilo abejonių, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S-4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklės (su paskutiniais pataisymais, padarytais 2020 m. birželio 15 d. nutarimu Nr. 1S-68 (2020)) pagal priėmimo teisinį pagrindą neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
II.
11. Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba su išdėstytomis Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kylančiomis abejonėmis nesutiko ir šioje norminėje byloje pateiktoje nuomonėje nurodė mananti, kad nepaneigiant reikalavimų tam tikrus teisinius santykius, ypač susijusius asmenų teisių ribojimais, reguliuoti įstatymo lygiu, nagrinėjamu atveju Taisyklės yra nacionalinės teisės aktas, kuriame pagrįstai ir teisėtai įtvirtinti duomenų subjektų teisių ribojimai. Tarybos manymu, Taisyklės atitinka įstatymą pagal savo priėmimo ir paskelbimo tvarką, taip pat ir savo turiniu įgyvendina visuotinai pripažįstamą ir netgi iš Konkurencijos įstatymo nuostatų tikslo ir prasmės bei ES konkurencijos teisės bei teismų praktikos kylantį asmens duomenų subjektų teisių įgyvendinimo ir svarbių viešųjų interesų konkurencijos priežiūros procedūros metu užtikrinimo balansą.
12. Pagrįsdama savo nuomonę Taryba nurodė, kad Taisyklės yra viešai paskelbtas norminis teisės aktas, prieinamas ne tik Konkurencijos tarybos interneto svetainėje, tačiau ir Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos teisės aktų registre. Taisyklės ir jų pakeitimai, įskaitant ir pakeitimus, įtvirtinančius tam tikrų duomenų subjektų teisių ribojimus, prieš jų priėmimą buvo skelbiami bei dėl jų vykdoma vieša konsultacija, kurios metu suinteresuoti asmenys turėjo teisę pateikti savo pastabas ir pasiūlymus. Taigi, Taisyklių priėmimo procesas ir jų pasiekiamumas, Tarybos nuomone, patvirtina, kad jos atitinka netgi aukščiausios galios nacionalinių teisės aktų (įstatymų) priėmimo ir paskelbimo procedūrą.
13. Taisyklėse nustatytas teisinis reguliavimas, Tarybos vertinimu, atitinka (daugeliu atveju net pažodžiui) BDAR nuostatas ir reikalavimus. Tai, kad duomenų subjektų teisės gali būti ribojamos, yra numatyta pačiame BDAR, todėl, Tarybos teigimu, nėra netikėta ar neįprasta, kad nacionalinis reguliavimas, t. y. Taisyklės, numato duomenų subjektų teisių ribojimus. Be to, ribojimų atvejai ir sąlygos, taip pat atitinka BDAR reikalavimus, Europos Žmogaus Teisių Teismo praktiką.
14. Taryba pabrėžė, kad asmens duomenų subjektų teisių įgyvendinimo būdai ir apimtis priklauso ir nuo srities, kurioje jie įgyvendinami, taip pat duomenų valdytojo (tvarkytojo) statuso. Atsakovas ir kitos priežiūros institucijos nėra privataus sektoriaus įmonės, kurios asmens duomenis tvarko komerciniais tikslais. Taryboje asmens duomenys tvarkomi viešojo intereso tikslais – konkurencijos priežiūros funkcijų vykdymo tikslu, remiantis BDAR 6 straipsnio 1 dalies e punktu (Taisyklių 9 punktas). Atsižvelgiant į tai, asmens duomenų apsaugos principai ir duomenų subjektų teisių įgyvendinimas, Tarybos manymu, turi būti derinamas su efektyviu viešųjų funkcijų vykdymu ir tinkamu pastarųjų įgyvendinimu. Nagrinėjamu atveju, atsakovo, kaip konkurencijos priežiūros institucijos, veiksmai (ne)įgyvendinant duomenų subjektų teises, jo teigimu, turėtų būti vertinami apskritai tuo aspektu, ar jų įgyvendinimas yra objektyviai įmanomas, ir koks jų įgyvendinimas galimas, siekiant nepakenkti pagrindinėms Tarybos funkcijoms ir viešajam interesui. Atitinkamai, Taisyklės, detalizuojančios viešųjų funkcijų ir asmens duomenų subjektų interesų balansą, kuris kyla iš aukštesnės galios teisės aktų ir visuotinai pripažintų teisės principų, Tarybos vertinimu, yra nacionalinės teisės aktas, galintis reglamentuoti tokio pobūdžio teisinius santykius.
15. Tai, kad asmens duomenų subjektų teisių ribojimai buvo įtvirtinti ir Konkurencijos įstatyme (2020 m. birželio 25 d. Konkurencijos įstatymo Nr. XIII-3142 redakcija), Tarybos nuomone, savaime nereiškia, kad jų įtvirtinimas Taisyklėse buvo ar yra neteisėtas. Konkurencijos įstatyme nustatytas jau egzistavęs asmens duomenų subjektų teisių ir asmens duomenų tvarkytojų pareigų balansas Tarybai atliekant įstatymų priežiūros funkcijas, kurį patvirtino ir Europos duomenų apsaugos priežiūros pareigūno išsaikinimas, taip pat Europos Komisijos, kuri vykdo analogiškas Konkurencijos tarybos vykdomoms konkurencijos priežiūros funkcijas ES lygiu, sprendimas (2018 m. gruodžio 5 d. Europos Komisijos sprendimas (ES) 2018/1927, kuriuo nustatomos Europos Komisijos atliekamo asmens duomenų tvarkymo konkurencijos srityje vidaus taisyklės, susijusios su informacijos teikimu duomenų subjektams ir tam tikrų teisių ribojimu). Atsižvelgiant į tai, atsakovo vertinimu, Taisyklės, laikytinos nacionalinės teisės aktu, kuriame teisėtai ir pagrįstai įtvirtintos nuostatos, reglamentuojančios asmens duomenų subjektų teisių įgyvendinimo ypatumus atsakovo, kaip priežiūros institucijos, veikloje, įskaitant ir tokių teisių ribojimus. Be to, atsakovas nurodė, kad Konkurencijos įstatymas, kuris šiuo metu įtvirtina duomenų subjektų teisių ribojimų pagrindus, paveda būtent Tarybai įvertinti, kada asmens duomenų subjektų teisės gali būti ribojamos, t. y. numato sąlygas, susijusias būtent su Tarybos atliekama pažeidimų tyrimo ar koncentracijos priežiūros procedūros eiga, strategija, tikslais ar Tarybos užtikrinamomis kitų asmenų teisėmis ir laisvėmis, bei nustatyti duomenų subjektų teisių apribojimų įgyvendinimo tvarką (šiuo metu galiojančios Konkurencijos įstatymo redakcijos 21 straipsnio 15-17 dalys). Atsižvelgiant į tai, Taisyklės, kurias priėmė Taryba, ir kurios nustato analogiškas sąlygas ir tvarką (iš esmės jas atkartoja pažodžiui), atsakovo manymu, laikytinos pakankamu nacionalinės teisės aktu reglamentuoti asmens duomenų subjektų teises ir apribojimus.
16. Atsakovas taip pat pastebėjo, kad Konkurencijos įstatymo nuostatos reglamentuoja Tarybos funkcijas ir įgaliojimus, tačiau jomis nėra siekiama detalizuoti visų šios institucijos veiklos sričių ir įgaliojimų, kurie įtvirtinti ir kituose Konkurencijos įstatymo straipsniuose. Nagrinėjamu atveju galiojusios Konkurencijos įstatymo redakcijos 21 straipsnio 12 dalyje (šiuo metu Konkurencijos įstatymo redakcijos 21 straipsnio 14 dalis) buvo numatyta, kad asmenys teisę susipažinti su Konkurencijos tarybos turimais dokumentais ir kita informacija įgyja ne anksčiau, negu priimamas galutinis Konkurencijos tarybos nutarimas ar kitoks sprendimas dėl nagrinėjamo klausimo . Analogiška nuostata įtvirtinta ir Taisyklių antrojo skirsnio, kuris reglamentuoja teisę susipažinti su tvarkomais asmens duomenimis, 53 punkte. Šis reguliavimas, Tarybos vertinimu, tik dar kartą patvirtina, kad susipažinimas su Taryboje esančiais dokumentais ir duomenimis, įskaitant ir asmens duomenis, yra ribojamas bet kokiems asmenims iki bus priimamas galutinis Konkurencijos tarybos sprendimas dėl nagrinėjamo klausimo. Šia nuostata pirmiausia yra siekiama užtikrinti tinkamą, savalaikį konkurencijos teisės pažeidimo tyrimo veiksmų atlikimą, tyrimui reikšmingų faktinių aplinkybių nustatymą, teisinio vertinimo atlikimą, ir procedūrų, susijusių su pažeidimu įtariamų ūkio subjektų teisių, t. y. teisės į gynybą, būti išklausytiems, įgyvendinimą, o ne trečiųjų asmenų smalsumui patenkinti. Atitinkamai susipažinimas su asmens duomenimis tol kol vyksta konkurencijos teisės pažeidimų tyrimo procedūra nėra įgyvendinamas, t. y. ribojamas, o toks asmens duomenų apsaugos standartas yra visuotinai pripažįstamas ir pagrįstas. Todėl, atsakovo manymu, Taisyklės, kurios įtvirtina iš Konkurencijos įstatymo nuostatų bei ES institucijų ir teismų praktikos kylantį supratimą dėl galimybės susipažinti su Tarybos duomenimis vykstant priežiūros procedūrai, laikytinos teisėtomis ir pakankamo lygio nacionaliniu teisės aktu, galinčiu reglamentuoti duomenų subjektų teisių įgyvendinimo tvarką ir ribojimus.
17. Taryba nurodė ir tai, kad nacionaliniai teisės aktai, įskaitant ir tuos, kurie reglamentuoja procedūras, turinčias įtakos Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 101 ir 102 straipsnių taikymui, pavyzdžiui, kaip nagrinėjamu atveju, asmens duomenų subjektų teisių įgyvendinimas per tyrimo procedūrą, kurios metu taikomas SESV 101 straipsnis, turi nepaneigti ES teisės veiksmingumo. Taisyklės, įskaitant jose įtvirtintą duomenų subjektų teisų (ne)įgyvendinimo tvarką Tarybos atliekamos konkurencijos teisės priežiūros procedūros metu, užtikrina, kad nebūtų sudarytos nepagrįstos kliūtys efektyviam konkurencijos teisės taikymui. Atitinkamai, pasak atsakovo, nacionalinės teisės reikalavimai, pagal kuriuos Taisyklėse numatytas reglamentavimas būtinai turėtų būti įtvirtintas tik įstatyme ar būtų kitaip paneigiama (apribojama) Tarybos teisė veiksmingai atlikti tyrimus bei taikyti konkurencijos teisę, turėtų būti vertinami nurodytų Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškinimų dėl ES teisės veiksmingumo kontekste ir turėtų būti atmesti.
18. Taryba pateiktoje savo nuomonėje referavo ir į kitų priežiūros institucijų asmens duomenų tvarkymą, įskaitant ir duomenų subjektų teisių (ne)įgyvendinimą, reglamentuojančias normas, o būtent, kad atitinkamos nuostatos yra įtvirtintos tų institucijų priimtuose norminiuose teisės aktuose, o ne institucijų veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose (pvz., Lietuvos Respublikos valstybinės energetikos reguliavimo tarybos duomenų apsaugos politika, Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnybos duomenų subjektų teisių įgyvendinimo aprašas).
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
III.
19. Byloje prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S-4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklės (su paskutiniais pataisymais, padarytais 2020 m. birželio 15 d. nutarimu Nr. 1S-68 (2020)) pagal jų priėmimo teisinį pagrindą neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
20. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad Taisyklių paskirtis – numatyti asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, asmens duomenų saugos pažeidimų valdymą, asmens duomenų saugojimo priemones, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo Konkurencijos taryboje būdus ir priemones, tvarkant asmens duomenis Konkurencijos taryboje automatiniu ir neautomatiniu būdais (Taisyklių 2 punktas). Atsižvelgiant į tai, kad Taisyklėse nustatytas teisinis reglamentavimas aiškiai liečia asmens teisių ir laisvių apsaugos garantijų klausimą, išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, nagrinėjamos norminės administracinės bylos kontekste atsižvelgtina į aktualią su šia sritimi susijusią tarptautinių teismų ir konstitucinę jurisprudenciją.
Dėl asmens teisių apimties ir naudojimosi tokiomis teisėmis ribojimo
21. Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos (toliau – ir Konvencija) normose nėra įtvirtinta savarankiška asmens teisė į asmens duomenų apsaugą, tačiau tokia teisė saugoma vadovaujantis Konvencijos 8 straipsniu: Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) vertinimu, asmens duomenų apsauga yra labai svarbi, kad asmuo galėtų naudotis teise į pagarbą jo privatus ir šeimos gyvenimui, būsto neliečiamybei ir susirašinėjimo slaptumui, kaip tai garantuoja 8 straipsnis, (žr. EŽTT 1997 m. vasario 25 d. sprendimo byloje Z prieš Suomiją, pareiškimo Nr. 22009/93, 95 paragrafą, EŽTT Didžiosios Kolegijos 2017 m. birželio 27 d. sprendimo byloje Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy prieš Suomiją, pareiškimo Nr. 931/13, 137 paragrafą). Kai priemonės, kuriomis kišamasi į asmens duomenų apsaugą, priskiriamos viešajam subjektui ar privačiam subjektui, kuriam valstybė yra delegavusi savo įgaliojimus, aktualus tampa negatyvių valstybės įsipareigojimų pagal Konvenciją aspektas, kuomet vertinama, ar naudojimosi atitinkama teise ribojimas atitiko Konvencijos 8 straipsnio 2 dalies reikalavimus, t. y. ar tai buvo daroma, remiantis įstatymu, ar buvo siekiama teisėto tikslo ir toks ribojimas buvo reikalingas demokratinėje visuomenėje. Kita vertus, pozityvūs valstybės įsipareigojimai užtikrinti veiksmingą Konvencijoje numatytų teisių ir laisvių apsaugą, vadovaujantis EŽTT praktika, šioje srityje gali apimti, pavyzdžiui, pareigą asmeniui užtikrinti: prieigą prie buvusių valstybės slaptųjų tarnybų sistemingai saugotos informacijos apie asmens tolimą praeitį (EŽTT 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Haralambie prieš Rumuniją, pareiškimo Nr. 21737/03, 79 paragrafas); „veiksmingą ir prieinamą procedūrą“, leidžiančią suinteresuotajai šaliai gauti prieigą prie „visos svarbios ir tinkamos informacijos“, susijusios su asmens vaikyste ir ankstyva raida, kurią surinko ir saugo valdžios institucijos (EŽTT 1989 m. liepos 7 d. sprendimo Gaskin prieš Jungtinę Karalystę, pareiškimo Nr. 10454/83, 49 paragrafas), išsiaiškinti savo asmeninę tapatybę (EŽTT Didžiosios Kolegijos 2003 m. vasario 13 d. sprendimo Odièvre prieš Prancūziją, pareiškimo Nr. 42326/98, 42 paragrafas) ir pan. Vis dėlto, apie asmenį surinktos jautrios nacionalinio saugumo žvalgybos informacijos atžvilgiu tokių valstybės pozityvių įsipareigojimų būtinybės EŽTT nepripažįsta (EŽTT 1987 m. kovo 26 d. sprendimo Leander prieš Švediją, pareiškimo Nr. 9248/81, 51 paragrafas).
22. Pastebėtina, kad platesnė valstybės nuožiūros (vertinimo) laisvės apimtis asmens duomenų apsaugos srityje EŽTT praktikoje buvo pripažinta tais atvejais, kai įvertinama, jog Europos Tarybos valstybėse narėse dar nėra bendro sutarimo dėl intereso svarbos, arba geriausio būdo jį apsaugoti (minėto EŽTT sprendimo Odièvre prieš Prancūziją 47 paragrafas, EŽTT 2020 m. sausio 30 d. sprendimo Breyer prieš Vokietiją, pareiškimo Nr. 50001/12, 108 paragrafas), taip pat grynai finansinių duomenų, glaudžiai nesusijusių su pareiškėjo tapatybe atveju (EŽTT 2015 m. gruodžio 22 d. sprendimo G.S.B. prieš Šveicariją, pareiškimo Nr. 28601/11, 93 paragrafas) ar nacionalinio saugumo klausimais (minėto EŽTT sprendimo Leander prieš Švediją 59 paragrafas). Tokia vertinimo laisvė yra siauresnė, pavyzdžiui, asmens duomenų automatinio tvarkymo atveju, kai tai labai palengvina prieigą prie tokių duomenų, o jų platinimas galėtų pakenkti asmens reputacijai ir apsunkinti jo kasdienį gyvenimą (EŽTT 2011 m. spalio 18 d. sprendimo Khelili prieš Šveicariją, pareiškimo Nr. 16188/07, 64, 70 paragrafai).
23. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje nurodoma, kad asmens privatus gyvenimas yra plati kategorija, kurią sunku tiksliai visiems atvejams apibrėžti. Konstitucijos 22 straipsnyje įtvirtinta asmens teisė į jo privataus gyvenimo gerbimą ir šios teisės apsauga aiškintina plečiamai, remiantis dinaminiu žmogaus teisių aiškinimo principu, atsižvelgiant inter alia į visuomenės raidą, mokslo ir technologijų pažangą, suteikiančią vis daugiau galimybių kištis į asmens privatų gyvenimą, kaip antai nusikalstamų veikų prevencijos ar kitais viešosios tvarkos apsaugos tikslais renkant, kaupiant, naudojant ir saugant ne tik asmens pirštų atspaudų, jo balso, bet ir asmens ląstelių ar DNR mėginių pavyzdžius, technikos priemonėmis masiškai stebint ir sekant asmenų naudojamas elektronines erdves, inter alia su globalinės padėties nustatymo sistemos (GPS) pagalba nustatant asmenų buvimo vietą. Be kita ko, pažymima, kad Konstitucijos 22 straipsnio 3, 4 dalyse yra įtvirtinta įstatymų leidėjo pareiga informacijos apie privatų asmens gyvenimą rinkimo tvarką nustatyti įstatymu (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugsėjo 19 d. nutarimas).
24. Žmogaus teisė į privatumą, vadovaujantis Konstitucinio Teismo praktika, nėra absoliuti. Pagal Konstituciją riboti konstitucines žmogaus teises ir laisves, tarp jų ir teisę į privatumą, galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei jų esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugsėjo 19 d., 2002 m. spalio 23 d. nutarimai). Be kita ko, privataus gyvenimo teisinė sampratą Konstitucinis Teismas sieja su asmens teisėtais privataus gyvenimo lūkesčiais. Jei asmuo daro nusikalstamas ar kitas priešingas teisei veikas, neteisėtai pažeidžia teisės saugomus interesus, daro žalą atskiriems asmenims, visuomenei ir valstybei, jis supranta arba turi ir gali suprasti, kad tai sukels atitinkamą valstybės institucijų reakciją, kad už jo daromą (ar padarytą) teisės pažeidimą gali būti taikomos valstybės prievartos priemonės, kuriomis bus daromas tam tikras poveikis jo elgesiui. Pažymėtina, kad nusikalstamą veiką padaręs asmuo neturi ir negali tikėtis, kad jo privatus gyvenimas bus saugomas lygiai taip pat, kaip ir asmenų, kurie nepažeidžia įstatymų (Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 24 d. nutarimas).
25. Asmens teisių apimties ir naudojimosi tomis teisėmis ribojimo aspektu svarbu pabrėžti, kad pagal konstitucinę jurisprudenciją tarp, viena, asmens teisių ir laisvių ir, antra, visuomenės interesų neretai kyla konfliktų, o kartais atsiranda ir prieštaravimų; demokratinėje visuomenėje tokie prieštaravimai sprendžiami derinant skirtingus interesus ir siekiant nepažeisti jų pusiausvyros, o vienas iš interesų derinimo būdų yra asmens teisių ir laisvių įgyvendinimo ribojimas. Prigimtinio žmogaus teisių ir laisvių pobūdžio pripažinimo principas nepaneigia to, kad žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimas gali būti ribojamas. (Konstitucinio Teismo 1997 m. vasario 13 d., 2004 m. gruodžio 29 d. nutarimai). Žmogaus teisių ir laisvių apribojimai, anot Konstitucinio Teismo, yra galimi, t. y. laikomi pagrįstais, jeigu atitinka dvi sąlygas: 1) yra teisėti ir 2) būtinai reikalingi demokratinėje visuomenėje. Teisėtumo reikalavimas reiškia, kad apribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu, kuris viešai paskelbiamas, o jo normos suformuluotos pakankamai aiškiai. Įstatymais apibrėžiant teisių įgyvendinimo ribas, būtina atsižvelgti į atitinkamos teisės (ar laisvės) paskirtį bei prasmę ir Konstitucijoje numatytas jos ribojimo galimybes bei sąlygas. Ieškant atsakymo į klausimą, ar konkretus ribojimas yra būtinai reikalingas demokratinėje visuomenėje, pirmiausia reikia išsiaiškinti ribojimo tikslus bei paskirtį, o antra, nustatyti, ar ribojimo priemonės proporcingos siekiamam teisėtam tikslui (Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d. nutarimas).
26. Pasak Konstitucinio Teismo, pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu, jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, tačiau tada, kai Konstitucija nereikalauja, kad tam tikri su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susiję santykiai būtų reguliuojami įstatymais, juos galima reguliuoti ir poįstatyminiais teisės aktais (inter alia žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius ir pan.). Antai, kai kada poreikį įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą detalizuoti ir sukonkretinti poįstatyminiuose teisės aktuose gali lemti būtinumas teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija (Konstitucinio Teismo 2005 m. vasario 7 d. nutarimas). Tačiau jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties; poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti ir tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme (Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas).
27. Tokiomis aplinkybėmis, išplėstinės teisėjų kolegijos manymu, kvestionuojamo reguliavimo vertinimo kontekste esminę reikšmę turi inter alia teisės aktų hierarchiją ir, atitinkamai, įstatymo viršenybę suponuojantis konstitucinis teisinės valstybės principas, bei jį aiškinanti Konstitucinio Teismo jurisprudencija.
Dėl teisinės valstybės principo
28. Aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad tai – universalus principas, kuriuo yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija, kad konstitucinis teisinės valstybės principas aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto konstitucinio principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose. Šio principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisinės valstybės principas – itin talpus, jis apima daug įvairių tarpusavyje susijusių imperatyvų. Juo turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d., 2012 m. vasario 6 d., 2012 m. liepos 3 d. ir kt. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2010 m. kovo 22 d., 2013 m. balandžio 2 d. ir kt. nutarimai). Įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimai).
29. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs ir tai, kad tam tikrais – Konstitucijoje tiesiogiai numatytais – atvejais, jeigu atitinkami santykiai nėra sureguliuoti įstatymais (detalizuojančiais ir sukonkretinančiais konstitucinį teisinį reguliavimą), poįstatyminiai teisės aktai, kuriais institucijos įgyvendina savo konkrečius įgaliojimus, expressis verbis nustatytus ir aiškiai apibrėžtus Konstitucijoje, turi būti leidžiami tiesiogiai remiantis Konstitucija (Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas).
30. Vis dėlto Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas, Konstitucinio Teismo teigimu, suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Atitinkamai dėsninga, kad konstitucinis teisinės valstybės principas, anot Konstitucinio Teismo, neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d. ir kt. nutarimai). Taigi atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016). Toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamu pagrindu tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
31. Aiškindamas įstatymo viršenybės, taip pat kitus iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius imperatyvus Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat nuosekliai vadovaujasi nuostata, kad valdžios institucijos privalo veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose bei laikytis reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. gruodžio 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2006; 2007 m. lapkričio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I438-15/2007; 2008 m. lapkričio 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008; 2012 m. gegužės 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012; 2013 m. balandžio 30 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-10/2013, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016; 2019 m. spalio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019; 2021 m. sausio 13 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-16-575/2020).
32. Tad pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. gegužės 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-492/2015, 2021 m. gegužės 3 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-9-502/2021).
33. Kitaip tariant, tikrindama kvestionuojamo akto atitiktį pareiškėjo nurodytam teisiniam reguliavimui, išplėstinė teisėjų kolegija, inter alia turi vadovautis anksčiau išdėstytais konstitucinio teisinės valstybės principo elementais ir patikrinti, ar priimdama Taisykles, Taryba, kaip viešojo administravimo subjektas, veikė jai priskirtos kompetencijos ribose ir turėjo įgaliojimus priimti šį norminį administracinį aktą.
Dėl Taisyklių atitikties teisinės valstybės principui
34. Kaip nurodoma Taisyklių 1 punkte, jų tikslas – reglamentuoti asmens duomenų tvarkymą Taryboje, užtikrinant BDAR, Lietuvos Respublikos asmens duomenų teisinės apsaugos įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių asmens duomenų tvarkymą ir apsaugą, laikymąsi ir įgyvendinimą. Taisyklių paskirtis – numatyti asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, asmens duomenų saugos pažeidimų valdymą, asmens duomenų saugojimo priemones, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo Taryboje būdus ir priemones, tvarkant asmens duomenis Taryboje automatiniu ir neautomatiniu būdais (Taisyklių 2 punktas). Taisyklės parengtos, vadovaujantis BDAR, Asmens duomenų teisinės apsaugos įstatymu ir kitais teisės aktais, reglamentuojančiais asmens duomenų tvarkymą ir apsaugą. Taisyklėse vartojamos sąvokos suprantamos taip, kaip jos apibrėžtos minėtuose teisės aktuose (Taisyklių 3 punktas).
35. Taisyklėse nustatyta inter alia, kad duomenų subjektų asmens duomenis tvarko duomenų valdytojas – Taryba (5 punktas); nurodoma, kad atliekant su tam tikrų išvardintų teisės aktų nuostatų įgyvendinimu susijusius veiksmus, Taryboje gali būti tvarkomi asmens duomenys (6 punktas); detaliai išdėstomi, kokie asmens duomenys ir kokiais tikslais gali būti tvarkomi Taryboje (7, 8 punktai); 9 punkte įtvirtinama, kad su konkurencijos priežiūros funkcijos vykdymu susiję asmens duomenys Taryboje tvarkomi remiantis BDAR 6 straipsnio 1 dalies e punktu, t. y. tvarkyti duomenis būtina siekiant atlikti užduotį, vykdomą viešojo intereso labui arba vykdant duomenų valdytojui pavestas viešosios valdžios funkcijas. Asmens duomenys Konkurencijos taryboje gali būti tvarkomi remiantis ir kitais BDAR numatytais teisiniais pagrindais. Taisyklių 10 punkte išvardinti reikalavimai, kurių turi laikytis Tarybos darbuotojai, atlikdami savo funkcijas ir tvarkydami asmens duomenis. Taisyklių III1 skyriuje nustatytos duomenų apsaugos pareigūno funkcijos.
36. Duomenų subjektų teisės ir jų įgyvendinimo tvarka reglamentuojama Taisyklių IV skyriuje, be kita ko, nustatant: i) kokias BDAR III skyriuje įvardintas teises turi duomenų subjektai, tvarkant asmens duomenis Taryboje (31.1-31.7 papunkčiai); ii) atsisakymo įgyvendinti duomenų subjekto teisę būti informuotam apie asmens duomenų tvarkymą Taryboje pagrindus (50.1-50.6 papunkčiai) ir teisės apimties apribojimą (Taisyklių 52 punktas nustato, kad Taryba turi teisę įgyvendinti duomenų subjekto teisę susipažinti su asmens duomenimis tokia apimtimi, kuri nedarytų neigiamo poveikio kitų teisėms ir laisvėms); duomenų subjekto teisę ištaisyti netikslius ar neteisingus asmens duomenis arba papildyti neišsamius asmens duomenis (trečiasis skirsnis); teisės reikalauti ištrinti su duomenų subjektu susijusius asmens duomenis pagrindus (59.1-59.5 papunkčiai); teisės reikalauti apriboti asmens duomenų tvarkymą pagrindus (64.1-64.4 papunkčiai); teisę nesutikti su duomenų tvarkymu (šeštasis skirsnis) bei teisę į asmens duomenų perkeliamumą (septintasis skirsnis).
37. Taisyklių 53 punktas įtvirtina, kad pagal Konkurencijos įstatymo 21 straipsnio 12 dalį asmenys teisę susipažinti su Konkurencijos tarybos turimais dokumentais ir kita informacija įgyja ne anksčiau, negu priimamas galutinis Konkurencijos tarybos nutarimas ar kitoks sprendimas dėl nagrinėjamo klausimo. Ši teisė neapima dokumentų ir kitos informacijos, su kuria asmenys neturi teisės susipažinti remiantis Konkurencijos įstatymu ir kitais įstatymais ar kitais teisės aktais, reglamentuojančiais atskirų rūšių dokumentų ir kitos informacijos apsaugą.
38. Apžvelgtos Taisyklių nuostatos, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, leidžia daryti pagrįstą išvadą, kad minėtas teisinis reglamentavimas yra susijęs inter alia su asmens teise į duomenų apsaugą, kuri, be kita ko, yra ir asmens teisės į privatų gyvenimą dalis, reguliuoja naudojimosi tokia teise apimtį, jos ribojimo pagrindus ir kitus reikšmingus aspektus, tvarkant asmens duomenis Taryboje.
39. Šiame kontekste išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad, vadovaujantis Konkurencijos įstatymu (Taisyklių priėmimo datos atžvilgiu aktuali 2017 m. gruodžio 19 d. įstatymo Nr. XIII-909 redakcija), šiame teisės akte nebuvo reguliuojamos duomenų subjektų teisės ir jų įgyvendinimo pagrindai, tvarkant asmens duomenis Taryboje. Tai dėsninga, atsižvelgiant į tai, kad BDAR, kuris taikomas jau nuo 2018 m. gegužės 25 d. (BDAR 99 straipsnio 2 dalis), taikytinas ir asmens duomenų tvarkymui Taryboje.
40. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (toliau – ir ESTT) yra konstatavęs, kad reglamentas yra bendro pobūdžio ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse – todėl jis dėl savo paties pobūdžio ir vietos Sąjungos teisės šaltinių sistemoje veikia iš karto ir gali suteikti fiziniams asmenims teises, kurias nacionaliniai teismai privalo ginti (2002 m. rugsėjo 17 d. Teisingumo Teismo sprendimas Antonio Muñoz y Cia, C-253/00, 27 p.). Tiesioginis reglamento taikymas reiškia, kad jo įsigaliojimas ir palankus ar nepalankus taikymas tam tikriems teisės subjektams nepriklauso nuo jokių nacionalinės teisės priemonių priėmimo, nes griežtas šio įsipareigojimo laikymasis yra privaloma vienalaikio ir vienodo reglamentų taikymo visoje Europos Sąjungoje sąlyga (2011 m. liepos 14 d. sprendimas Bureau national interprofessionnel du Cognac prieš Gust. Ranin Oy, C-4/10 ir C-27/10, 66 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat laikosi nuostatos, jog Lietuvos teismai ir viešojo administravimo subjektai privalo tiesiogiai taikyti reglamentus, neieškodami jų nuostatas perkeliančių nacionalinių teisės aktų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I143-18/2009).
41. Kita vertus, nors dėl pobūdžio ir paskirties Europos Sąjungos teisės šaltinių sistemoje reglamentų nuostatos paprastai iškart veikia nacionalinės teisės sistemose ir todėl nacionalinėms valdžios institucijoms nereikia imtis taikymo priemonių, vis dėlto kai kurias jų nuostatas gali prireikti įgyvendinti valstybėms narėms priimant taikymo priemones. Valstybės narės gali priimti reglamentą įgyvendinančias priemones, jeigu jos nepažeidžia jo tiesioginio taikymo, neiškraipo jo, kaip Bendrijos teisės akto, prigimties ir jei patikslina šiuo reglamentu suteiktos diskrecijos įgyvendinimą, nepažeisdamos jo nuostatų (2011 m. gruodžio 21 d. sprendimas Danske Svineproducenter, C‑316/10,39, 40, 41 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje laikosi pozicijos, kad visų pirma turi būti vadovaujamasi tiesiogiai taikomų reglamentų, reguliuojančių bylos teisinius santykius, nuostatomis. Nacionaliniai poįstatyminiai aktai taikytini tiek, kiek reglamentuose apibrėžtos diskrecijos ribose juos papildo ar patikslina (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A438-1102/2014, 2015 m. vasario 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-762-502/2015).
42. Vis dėlto nagrinėjamos norminės bylos aplinkybėmis aktualus teisinis reguliavimas, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nesudaro pagrindo konstatuoti, kad Taryba, kaip viešojo administravimo subjektas, galėtų kildinti savo teisėkūros įgaliojimus priimti viešojo administravimo aktus, kaip BDAR taikymo priemones, tiesiogiai iš BDAR, nesant nacionalinėje teisėje tam nustatyto teisinio pagrindo, aiškiai apibrėžiančio atitinkamos Tarybos funkcijos ir tai funkcijai atlikti būtinos teisės. Atsižvelgiant į tai, būtina nustatyti, ar Konkurencijos įstatyme, inter alia įtvirtinančiame Tarybos funkcijas ir įgaliojimus, nagrinėjamu atveju buvo įtvirtintas tinkamas teisinis pagrindas Taisyklėms priimti.
43. Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimo Nr. 1S‑4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ preambulėje įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba nutarė patvirtinti Taisykles, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 11 punktu, 18 straipsnio 2 dalies 2 punktu. Pastarąja norma remtasi ir taisant Taisykles 2020 m. birželio 15 d. Tarybos nutarimu Nr. 1S-68 (2020).
44. Pagal Konkurencijos įstatymo (kaip minėta, Taisyklių priėmimo datos atžvilgiu aktuali 2017 m. gruodžio 19 d. įstatymo Nr. XIII-909 redakcija) 18 straipsnio, reglamentuojančio Konkurencijos tarybos funkcijas ir įgaliojimus, 1 dalies 11 punktą Konkurencijos taryba atlieka kitas šiame ir kituose Konkurencijos tarybos veiklai taikomuose įstatymuose nustatytas funkcijas. Minėtojo 18 straipsnio 2 dalies 2 punktas nustatė, kad Konkurencijos taryba, atlikdama jai pavestas funkcijas, turi teisę pagal kompetenciją priimti teisės aktus.
45. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Taisyklės, kurių paskirtis, be kita ko, numatyti asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo Konkurencijos taryboje būdus ir priemones, tvarkant asmens duomenis Taryboje, buvo patvirtintos remiantis Konkurencijos įstatymo normomis, numatančiomis neapibrėžtas Tarybos funkcijas ir šios institucijos turimus įgaliojimus priimti teisės aktus. Atsižvelgiant į tai, reikia pabrėžti, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra pažymėjęs, jog valdžios institucijų sistema yra sukurta taip, kad kiekviena institucija turi jos paskirtį atitinkančias priskirtas funkcijas, kompetenciją, kurių privalo laikytis (žr., pvz., 2013 m. gruodžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2141/2013). Kiekvienas viešojo administravimo subjektas veiklą vykdo teisės aktais nustatytos kompetencijos ribose. Kompetencija kaip kompleksas tam tikrų priemonių (uždaviniai, funkcijos, teisės ir pareigos, veiklos formos ir metodai) yra svarbiausia administracinio teisinio statuso sudėtinė dalis (žr. 2014 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-293/2014). Taigi viešojo administravimo subjekto administracinį teisinį statusą sudaro tokie elementai kaip uždaviniai, funkcijos, teisės ir pan. Kiekvieno šio elemento vaidmuo nurodytame kontekste yra skirtingas, todėl jie negali būti tapatinami arba tam tikros analizės (sisteminės, loginės ir t. t.) būdu iš vienų išvedami kiti. Tai reiškia, kad viešojo administravimo subjekto administracinis teisinis statusas juridiškai turi būti aiškiai ir konkrečiai apibrėžtas teisės aktuose (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013). Viešojoje teisėje taikomi įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos įstatymais joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (šiais aspektais žr. 2014 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502- 727/2014; 2015 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1547-502/2015; 2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-257/2012). Asmenys, atlikdami atitinkamus veiksmus ir siekdami tam tikrų veiksmų įgyvendinimo, viliasi, kad įgaliotos valdžios institucijos veiks įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka, kad tinkamai bus vykdomos teisės aktuose numatytos procedūros (žr. 2015 m. vasario 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-616-858/2015). Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam yra konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos ribų aiškinimas yra negalimas (2013 m. liepos 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A662- 1392/2013; 2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1405/2013).
46. Atsižvelgdama į tai, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Taisyklių teisiniu pagrindu nurodytos Konkurencijos įstatymo nuostatos neimplikuoja Konkurencijos tarybos kompetencijos įstatymą įgyvendinančiu teisės aktu įtvirtinti nagrinėjamoje norminėje byloje analizuojamų Taisyklių.
47. Nesant atitinkamų Konkurencijos įstatymo nuostatų, iš kurių būtų galima pagrįstai spręsti dėl egzistavusios įstatymų leidėjo valios suteikti Tarybai teisėkūros kompetenciją reglamentuoti asmens duomenų tvarkymą Taryboje, atsakovo išdėstyti abstraktūs, bendro pobūdžio teisės nuostatomis bei principais grindžiami argumentai atspindi (išreiškia) tik šio viešojo administravimo subjekto nuomonę dėl to, kaip analizuojamas klausimas galėtų (turėtų) būti sureguliuotas. Išplėstinei teisėjų kolegijai nenustačius šiuo klausimu aiškiai išreikštos įstatymų leidėjo valios, tokie argumentai niekaip nepagrindžia Tarybos kompetencijos (teisės) asmens duomenų tvarkymo Taryboje teisinius aspektus (inter alia asmens duomenų tvarkymo apimtį ir tikslus, duomenų subjekto teisių įgyvendinimo būdus ir priemones, tvarkant asmens duomenis Taryboje) sureguliuoti Taisyklėmis (poįstatyminiu aktu).
48. Kadangi šiuo atveju nėra aiškaus ir konkretaus įstatyminio pavedimo, įtvirtinančio Tarybos kompetenciją reglamentuoti asmens duomenų tvarkymo Taryboje teisinius aspektus, konstatuotina, kad priimdama Taisykles Taryba viršijo savo kompetenciją (veikė ultra vires) bei nepaisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, taip pat priimant poįstatyminius aktus remtis įstatymais. Tai sudaro pagrindą konstatuoti, jog Taisyklės pagal priėmimo pagrindą prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, suponuojančiam teisės aktų hierarchiją, ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui.
IV.
49. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-04/2005; 2008 m. gruodžio 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-3/2008; 2009 m. vasario 26 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-6/2009; 2011 m. lapkričio 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I662-11/2011; 2012 m. vasario 6 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I822-17/2012; 2013 m. sausio 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I492-46/2012; 2013 m. birželio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I261- 15/2013; 2017 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-12-502/2017; 2018 m. birželio 6 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018 ir kt.).
50. Nagrinėjamoje byloje konstatavus Taisyklių pagal jų priėmimo teisinį pagrindą prieštaravimą konstituciniam teisinės valstybės principui ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, jog nėra būtina tirti ginčijamo akto atitiktį kitoms pareiškėjo nurodytoms įstatymų nuostatoms. Atsižvelgdama į tai, išplėstinė teisėjų kolegija nepasisakys dėl Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto.
51. Atsižvelgdama į tai ir remdamasi sprendime išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Taisyklės pagal jų priėmimo teisinį pagrindą prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 119 straipsnio 1 dalimi išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. sausio 22 d. nutarimu Nr. 1S‑4 (2019) „Dėl Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Asmens duomenų tvarkymo Lietuvos Respublikos konkurencijos taryboje taisyklės (su paskutiniais pataisymais, padarytais 2020 m. birželio 15 d. nutarimu Nr. 1S-68 (2020)) pagal priėmimo teisinį pagrindą prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.