Administracinė byla Nr. eI-8-822/2024
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00057-2023-7
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2024 m. rugsėjo 4 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ryčio Krasausko, Beatos Martišienės, Mildos Vainienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
sekretoriaujant Simonai Mockutei,
dalyvaujant pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Remigijaus Žemaitaičio atstovams advokato padėjėjams Justinui Poderiui ir Gediminui Zarankai,
atsakovo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos atstovei Giedrei Kornijenkienei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Remigijaus Žemaitaičio pareiškimą dėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. gruodžio 10 d. įsakymu Nr. 1V-989 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ Nr. 07.1.1-CPVA-R-904 priemonės „Didžiųjų miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 32.1 papunkčio (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. 1V-841 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ 07.1.1-CPVA-R-905 priemonės „Miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 33.1 papunkčio (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 1V-833 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 8 prioriteto „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“ 08.2.1-CPVA-R-908 priemonės „Kaimo gyvenamųjų vietovių atnaujinimas“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 34.1 papunkčio (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) teisėtumo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. sausio 8 d. nutartimi priimtas nagrinėti pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Remigijaus Žemaitaičio (toliau – ir pareiškėjas) pareiškimas ištirti, ar Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. gruodžio 10 d. įsakymu Nr. 1V-989 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ Nr. 07.1.1-CPVA-R-904 priemonės „Didžiųjų miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo (toliau – Didžiųjų miestų plėtros aprašas) 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. 1V-841 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ 07.1.1-CPVA-R-905 priemonės „Miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo (toliau – Miestų plėtros aprašas) 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 1V-833 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 8 prioriteto „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“ 08.2.1-CPVA-R-908 priemonės „Kaimo gyvenamųjų vietovių atnaujinimas“ projektų finansavimo sąlygų aprašo (toliau – Kaimo plėtros aprašas) 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija), ta apimtimi, kiek juose nustatyta „pirmų 8 mėnesių“ nuostata, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – ir TPĮ) 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 10 punktui, taip pat ar minėtos Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintų aprašų nuostatos visa apimtimi neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam atsakingo valdymo principui, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui bei TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims.
2. Pareiškėjas pareiškime nurodo, kad Europos Komisijai 2014 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. C(2014)6397 patvirtinus Lietuvos 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą (toliau – ir Programa) įsigaliojo Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) 2014 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 528 patvirtintos Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos Sąjungos fondų investicijų programą, taisyklės (toliau – ir Atsakomybės pasiskirstymo taisyklės). Vyriausybės 2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 2 punktu Lietuvos Respublikos finansų ministerijai pavesta atlikti veiksmų programų vadovaujančiosios, tvirtinančiosios ir mokėjimo institucijų funkcijas. Lietuvos Respublikos finansų ministras 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtino Projektų administravimo ir finansavimo taisykles (toliau – ir Administravimo taisyklės), kuriose detalizavo Europos Sąjungos (toliau – ir ES) struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamų projektų finansavimo sąlygas. Vadovaujantis Atsakomybės paskirstymo taisyklių 6.2.7 papunkčiu, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija įgaliota rengti, derinti su įgyvendinančiosiomis institucijomis (teisės aktų nustatyta tvarka – ir su kitomis suinteresuotomis institucijomis ir (ar) vadovaujančiąja institucija) ir tvirtinti projektų finansavimo sąlygų aprašus bei jų pakeitimus, teikti paaiškinimus dėl projektų finansavimo sąlygų aprašų (netaikoma, kai įgyvendinamos finansinės priemonės ir veiksmų programos techninės paramos prioritetai). Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras patvirtino Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos kuruojamai sričiai priskirtų priemonės projektų finansavimo sąlygų aprašus: Didžiųjų miestų plėtros aprašą, Miestų plėtros aprašą ir Kaimo plėtros aprašą (toliau visi kartu vadinami Priemonių aprašais), kurie skyrėsi nuo kitų priemonių aprašų, nes išimtinai tik juose (Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktyje, Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktyje ir Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktyje) buvo nustatyta, jog projekto vykdytojams bus mažinamas finansavimas, jeigu šie nespės projekto veiklų atlikti laiku. Priemonių aprašų redakcijose nebuvo numatyta pagrindų, kada projektų veiklų terminas galėtų būti pratęstas ar neskaičiuojamas, o valstybės skirtas finansavimas nebūtų mažinamas. Išimtys buvo taikomos tik Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbus ekstremaliąją situaciją, kai Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras pakeitė Priemonės aprašus, nustatydamas, jog į projekto veiklų įgyvendinimo terminą neįskaičiuojamas terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2020 m. spalio 16 d. įsakymu Nr. 1V-10528, 2020 m. spalio 16 d. įsakymu Nr. 1V-10509 ir 2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymu Nr. 1V-98010 aptartos Priemonių aprašų nuostatos buvo dar kartą pakeistos, susiaurinant anksčiau nurodytos išimties taikymą, nustatant, kad į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas pirmų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“.
3. Pareiškėjo teigimu, Priemonių aprašuose nustatytos „pirmų 8 mėnesių“ nuostatos prieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, VAĮ 3 straipsnio 1 dalies 10 punktui, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims. Reaguodamas į Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbtą ekstremaliąją situaciją ir atlikdamas Priemonių aprašų nuostatų pakeitimus, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras suformavo teisėtus lūkesčius, kad projektų įgyvendinimo vėlavimas ekstremaliosios situacijos metu nesukels projekto vykdytojams finansinių pasekmių, t. y. kad į projekto įgyvendinimo trukmę nebus neįskaičiuojamas visas laikotarpis, kai galiojo valstybės lygio ekstremalioji situacija. Projekto vykdytojai negalėjo pagrįstai numatyti, kad reguliavimas bus pakeistas, o vykdomiems projektams taikomos sankcijos. Atlikti pakeitimai pažeidė konstitucinius teisėtų lūkesčių ir teisinės valstybės principus.
4. Pareiškėjas nurodo, kad teisinis reguliavimas, pagal kurį į projekto įgyvendinimo laikotarpį nėra įskaičiuojamas tik 8 mėnesių laikotarpis, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, yra nustatytas tik Priemonių aprašuose, o kituose projektų įgyvendinimo priemonių aprašuose toks reglamentavimas nėra nustatytas. Toks teisinis reguliavimas nėra būdingas jokiai kitai Programą įgyvendinančiajai priemonei, todėl tokių Priemonių aprašuose nustatytų papildomų sąlygų įtraukimas pažeidžia lygiateisiškumo principą.
5. Pareiškėjas dėl Priemonių aprašuose nustatytos „pirmų 8 mėnesių“ nuostatos prieštaravimo „įstatymas negalioja atgal“ principui (lot. lex retro non agit) pažymi, kad ši ginčo nuostata buvo taikoma jau vykdomų projektų įgyvendinimo sutartims, t. y. iki Priemonių aprašų pakeitimo priėmimo projektų vykdytojai turėjo pagrįstą lūkestį, kad pagal Priemonių aprašus į projektų įgyvendinimo trukmę nebus įskaičiuotas visas laikotarpis, kai galiojo valstybės lygio ekstremalioji situacija, o ginčijamomis nuostatomis minėtas terminas sutrumpintas iki pirmų 8 mėnesių.
6. Pareiškėjo manymu, ginčijamos Priemonių aprašų nuostatos taip pat prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui, nes nėra niekaip ir jokia apimtimi pagrįstos VAĮ 3 straipsnio 10 punkte įtvirtintu proporcingumo principu. Pagal Priemonių aprašų ir Administravimo taisyklių nuostatas, reglamentuojančias projekto vykdymo laikotarpio pratęsimą, projekto įgyvendinimo laikotarpio pratęsimas siejamas su ne nuo projekto vykdytojo priklausančių objektyvių aplinkybių buvimu, o projekto įgyvendinimo laikotarpio pratęsimas yra galimas tik įgyvendinančiajai institucijai patvirtinus tokio pratęsimo galimybę. Pareiškėjo nuomone, ginčijamuose Priemonių aprašuose nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį projekto vykdytojui taikoma sankcija už ilgesnį projekto įgyvendinimo terminą, kurį sutiko pratęsti įgyvendinanti institucija, yra neproporcingas ir nepagrįstas.
7. Pasak pareiškėjo, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punkto ir TPĮ 15 straipsnio 1, 2 dalių turinys patvirtina, jog teisėkūros subjektas privalo įvertinti teisinio reguliavimo alternatyvas ir parinkti geriausią iš jų. Viena iš priemonių įvertinti siūlomo nustatyti teisinio reguliavimo pagrįstumą ir alternatyvas yra nustatytino reglamentavimo vertinimas. Nagrinėjamu atveju, rengiant Priemonių aprašų projektus, kuriais nustatyta ginčijama 8 mėnesių nuostata, nebuvo vertinta, kokį poveikį „8 mėnesių“ taisyklė turės vykdant sudarytas projektų įgyvendinimo sutartis ir įgyvendinant projektus. Todėl ginčo nuostatos prieštarauja TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui. Priimant Priemonių aprašuose nustatytą „pirmų 8 mėnesių“ nuostatą taip pat nebuvo vertinamas nustatytino naujo teisinio reguliavimo poveikis, o tai patvirtina, kad priimant nurodytą nuostatą buvo pažeisti TPĮ 15 straipsnio 1, 2 dalių reikalavimai.
II.
8. Atsakovas Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija atsiliepime į pareiškimą prašo jį atmesti ir pripažinti, kad ginčijamos Priemonių aprašų nuostatos neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui.
9. Atsakovas nurodo, kad ginčijamose Priemonių aprašų nuostatose, siekiant valdyti projektų įgyvendinimo ir rodiklių pasiekimo nustatytais terminais rizikas, nurodyta, jog projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis gali būti sumažinama, jeigu projekto veiklų įgyvendinimo metu projekto įgyvendinimo trukmė pailgėja, palyginti su numatyta pirminėje projekto sutartyje. Administravimo taisyklių 66.5 papunktyje įtvirtintas vienas iš bendrųjų reikalavimų, taikomas visiems projektams be išimties, pagal kurį pareiškėjas ir partneris (-iai) organizaciniu požiūriu turi būti pajėgus tinkamai ir laiku įgyvendinti teikiamą projektą ir atitikti jiems keliamus reikalavimus. Vadinasi, projekto vykdytojas, teikdamas projektą ir nustatydamas terminą, per kurį įsipareigoja jį įgyvendinti, pats turi įsivertinti rizikas ir tik tada prisiimti sutartinius įsipareigojimus laiku ir tinkamai įgyvendinti projekto veiklas. Administravimo taisyklių 184 punkte nustatyta, kad vertindama gautą informaciją apie projekto įgyvendinimo nukrypimus, įgyvendinančioji institucija turi įvertinti jų įtaką projektui skirtų finansavimo lėšų dydžiui, projekto tinkamumui finansuoti ir projekto atitikčiai šių taisyklių 77 punkto reikalavimams. Taigi projekto vykdytojui yra taikomas protingo asmens elgesio standartas, pagal kurį sąmoningas projekto vykdytojas pagal Priemonių aprašuose įtvirtintą reglamentavimą privalo kuo objektyviau įsivertinti, ar galės laiku ir tinkamai įgyvendinti projektą, nes nukrypimas nuo projekto vykdymo terminų gali lemti finansavimo mažinimą. Atsakovo teigimu, Priemonių aprašų nuostatų tikslas yra ne nubausti, o atgrasyti, kad projektų vykdytojai laikytųsi prisiimtų įsipareigojimų ir projektus įgyvendintų laiku. Projekto vykdytojui ginčijamos Priemonių aprašų nuostatos dėl finansavimo mažinimo gali būti net netaikomos, jei projektas bus įgyvendintas projekto sutartyje nustatytu laiku. Jei Priemonių aprašuose minėtų nuostatų neliktų, kiltų rizika, kad užsitęsus projektų įgyvendinimui būtų nepasiekti pagrindiniai tikslai, projektų rodikliai ir iškiltų grėsmė projektams negauti finansavimo.
10. Atsakovas pažymi, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija niekada nesuteikė teisėtų lūkesčių projektų vykdytojams dėl projektų įgyvendinimo terminų atidėjimo ar projektų įgyvendinimo stabdymo visą pandemijos laikotarpį, kada Lietuvoje galiojo ekstremalioji situacija, t. y. nuo 2020 m. vasario 26 d. iki 2022 m. gegužės 1 d. Lietuva (kaip ir visas pasaulis) su tokio masto ir pavojaus pandemija susidūrė pirmą kartą, tad teisės aktai turėjo būti priimami ir taikomi nuolat besikeičiančiai, iš anksto nenuspėjamai ir sunkiai prognozuojamai situacijai. Būtent nenuspėjama ir nuolat kintanti situacija kėlė nerimą, kad projektų vykdytojai gautų lėšas įgyvendinti projektus. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija 2020 metų rudenį kartu su viešąja įstaiga Centrine projektų valdymo agentūra (toliau – ir CVPA) atliko projektų, įgyvendinamų pagal minėtas priemones, analizę ir nustatė, kad projektų rangos darbai yra vykdomi ir ekstremaliosios situacijos metu. Gavusi tokio pobūdžio informaciją, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija privalėjo veikti, atsižvelgdama į realią situaciją, kad projektų administravimas toliau vyktų sklandžiai. Atsižvelgdama į tai, ir taikydama priemonėms numatyto valstybės biudžeto finansavimo rizikos valdymo priemones, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija priėmė sprendimą nustatyti konkretų laikotarpį, t. y. „pirmų 8 mėnesių“ terminą, kai galiojo valstybės lygio ekstremalioji situacija, kuris neįsiskaičiuotų mažinant projektams valstybės biudžeto lėšų dalį pagal Priemonių aprašuose nustatytus reikalavimus. Projektų vykdytojų teisėti lūkesčiai būtų pažeisti tuomet, jei neužtektų valstybės biudžeto lėšų vykdomoms projektų veikloms apmokėti.
11. Atsakovas akcentuoja, kad ginčijamos Priemonių aprašų nuostatos nepablogino projektų vykdytojų padėties ir sudarė sąlygas įvykdyti projektų vykdytojams jau anksčiau suformuluotus lūkesčius. Ginčijamos Priemonių aprašų nuostatos taikomos tik tiems projektų vykdytojams, kuriems finansavimas mažinamas, nesilaikant projekto įgyvendinimo terminų, t. y. už įsipareigojimų nevykdymą, o 8 mėnesių terminas neįskaičiuojamas, siekiant, kad projektų vykdytojai per tą laiką pasiruoštų įgyvendinti projektus, esant šalyje paskelbtai ekstremaliai situacijai. Kaip vėliau paaiškėjo, projektai ir toliau buvo įgyvendinami, todėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija nematė rizikos, kad patikslinus nuostatą dėl „8 mėnesių termino“ kažkam bus pabloginta situacija.
12. Atsakovas nurodo, kad Priemonių aprašai buvo parengti vadovaujantis ir laikantis visų teisėkūros principų, tarp jų – atvirumo, skaidrumo ir efektyvumo, dėl kurių pareiškėjas kelia nepagrįstas abejones. Teisinio reguliavimo poveikio vertinimas privalo būti atliekamas rengiant teisės akto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, projektą, o sprendimą dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo priima teisės akto projekto rengėjas (TPĮ 15 str. 1 d.). Keičiant Priemonių aprašus, atsižvelgiant į tai, kad buvo atliekami kelių punktų keitimai, kurie naujai nereglamentavo iki tol jau sureglamentuotų teisinių santykių, taip pat kad teisinis reguliavimas nesikeitė iš esmės, nebuvo būtina atlikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą.
13. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad Priemonių aprašų nuostatos dėl finansavimo mažinimo nėra Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos savarankiškai sukurtas reglamentavimas, juo įgyvendinami Vyriausybės priimti sprendimai, atsižvelgiant į nenuspėjamą bei sunkiai prognozuojamą pandeminę situaciją. Ginčijamas Priemonių aprašų nuostatas reikėtų vertinti viso teisės akto kontekste, atsižvelgiant į realią tuo metu įgyvendintų projektų padėtį.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
III.
14. Byloje prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. gruodžio 10 d. įsakymu Nr. 1V-989 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ Nr. 07.1.1-CPVA-R-904 priemonės „Didžiųjų miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. 1V-841 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ 07.1.1-CPVA-R-905 priemonės „Miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 1V-833 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 8 prioriteto „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“ 08.2.1-CPVA-R-908 priemonės „Kaimo gyvenamųjų vietovių atnaujinimas“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) ta apimtimi, kiek juose nustatyta „pirmų 8 mėnesių“ nuostata, neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui, taip pat ar minėtos Priemonių aprašų nuostatos visa apimtimi neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam atsakingo valdymo principui, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui bei TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Dėl norminės administracinės bylos tyrimo ribų
15. Pažymėtina, jog būtent pareiškėjai, teikdami pareiškimą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Tik aiškūs ir teisiškai motyvuoti pareiškėjų argumentai paprastai leidžia proceso šalims bei bylą nagrinėjančiam administraciniam teismui identifikuoti, kokia apimtimi kvestionuojama norminio administracinio akto nuostatos (jos dalies) atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir, atitinkamai, apibrėžia norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribas. Su individualia byla nesusijusį pareiškimą (prašymą) nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko) (žr., pvz., 2018 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-17-756/2017; 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; kt.).
16. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo patikros kreipėsi įgyvendindamas būtent Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 112 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisę, t. y. abstrakčiu pareiškimu ištirti, ar norminis administraciniai aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą. Todėl išplėstinė teisėjų kolegija ginčijamas Priemonių aprašų nuostatas vertins tik tokia apimtimi, kokia prašoma pareiškime.
17. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Seimo narys Remigijus Žemaitaitis pareiškime prašo ištirti, ar Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) ta apimtimi, kiek juose nustatyta „pirmų 8 mėnesių“ nuostata, neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui, taip pat ar minėtos Priemonių aprašų nuostatos visa apimtimi neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam atsakingo valdymo principui, VAĮ 3 straipsnio 10 punktui bei TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims.
18. Ginčijamo Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktyje, Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktyje bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktyje įtvirtinto reglamentavimo prieštaravimas konstituciniams teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinės valstybės, lygiateisiškumo bei teisės akto negaliojimo atgal principams pareiškime iš esmės yra grindžiamas tuo, kad šiuo reglamentavimu buvo pakeistas jau pradėtų projektų įgyvendinimo termino skaičiavimas, kai pareiškėjams jau susiformavo lūkestis, kad projektų įgyvendinimo vėlavimas ekstremaliosios situacijos metu jiems nesukels finansinių pasekmių, taip pat kad reglamentavimas, pagal kurį į projekto įgyvendinimo laikotarpį nėra įskaičiuojamas tik pirmųjų 8 mėnesių terminas, kai galiojo valstybės lygio ekstremalioji situacija, nustatytas tik Priemonių aprašuose. Pareiškėjas pažymi, jog keičiant su projekto įgyvendinimo laikotarpio skaičiavimu susijusį reglamentavimą nebuvo įvertintas 8 mėnesių taisyklės poveikis įgyvendinamiems projektams bei jų vykdymui, nevertintos alternatyvaus reglamentavimo galimybės, todėl tvirtinant Priemonių aprašų ginčo papunkčius nepaisyta konstitucinio atsakingo valdymo principo bei su tuo susijusių VAĮ ir TPĮ nuostatų. Be to, pareiškėjas laikosi pozicijos, kad Priemonių aprašuose bei Administravimo taisyklėse yra įtvirtinta galimybė, suderinus su įgyvendinančiąja institucija, pratęsti projekto įgyvendinimo terminą, kai toks pratęsimas siejamas su nuo pareiškėjo nepriklausančiomis aplinkybėmis, todėl ginčijamuose Priemonių aprašų papunkčiuose apskritai nepagrįstai nustatytas ekonominės sankcijos taikymas tokiais atvejais. Pasak pareiškėjo, toks teisinis reguliavimas neatitinka VAĮ 3 straipsnio 10 punkte įtvirtinto proporcingumo principo, taip pat atsakingo valdymo principo bei su tuo susijusių TPĮ nuostatų, nes Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktyje, Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktyje bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktyje nustatytos sankcijos taikymas nėra motyvuotas, nėra duomenų, pagal ką nustatyti projekto įgyvendinimo trukmės kriterijai.
19. Kita vertus, argumentus, jog ginčijamas Priemonių aprašų reguliavimas, kuriuo projekto vykdytojui taikoma sankcija už įgyvendinančiosios institucijos sutikimu pratęstą projekto įgyvendinimo terminą, yra neproporcingas, pareiškėjo atstovai Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo posėdyje papildomai grindė individualių administraciniuose teismuose nagrinėjamų ginčų tarp savivaldybių ir CVPA dėl savivaldybėms pritaikytų sankcijų, susijusių su ilgesniais projektų vykdymo terminais, aplinkybėmis. Kaip minėta, pareiškėjas į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą kreipėsi pagal ABTĮ 112 straipsnį, t. y. abstrakčiu, su jokia (-iomis) individualia (-iomis) byla (-omis) nesusijusiu pareiškimu. Priemonių aprašų nuostatų taikymas individualiose administracinėse bylose nėra šios administracinės bylos dalykas. Todėl išplėstinė teisėjų kolegija šioje norminėje administracinėje byloje nevertins ir nepasisakys dėl Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktyje, Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktyje bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktyje įtvirtinto reglamentavimo taikymo individualiose administracinėse bylose susiklosčiusioms aplinkybėms teisėtumo. Be to, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad pareiškime nėra keliami su Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (ministro) diskrecija, tvirtinant atitinkamų projektų finansavimo sąlygų aprašus ir jų pakeitimus (įskaitant diskreciją nustatyti projekto įgyvendinimo termino skaičiavimo procedūras ir kriterijus), bei tokios diskrecijos ribomis susiję klausimai, todėl ginčijamas teisinis reguliavimas šia apimtimi taip pat nebus vertinamas.
Ginčijamas ir su juo susijęs bylai aktualus ES ir nacionalinis teisinis reguliavimas
20. VAĮ 3 straipsnio 10 punkte (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija) nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi proporcingumo principu, kuris reiškia, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
21. TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punkte (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) nustatyta, kad teisėkūroje vadovaujamasi efektyvumo principu, reiškiančiu, kad rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisės akte turi būti įtvirtinamos veiksmingiausiai ir ekonomiškiausiai teisinio reguliavimo tikslą leisiančios pasiekti priemonės, turi būti skelbiami ir įvertinami dėl teisinio reguliavimo gauti pasiūlymai, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus. TPĮ 15 straipsnio 1 dalyje (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) nustatyta, kad rengiant teisės akto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, projektą, privalo būti atliekamas numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Šio vertinimo išsamumas turi būti proporcingas galimoms numatomo teisinio reguliavimo pasekmėms. Sprendimą dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo priima teisės akto projekto rengėjas. TPĮ 15 straipsnio 2 dalyje (2022 m. gruodžio 8 d. įstatymo Nr. XIV-1630 redakcija) nustatyta, kad atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą, nustatomas galimas teigiamas ir neigiamas poveikis to teisinio reguliavimo sričiai, asmenims ar jų grupėms, kuriems bus taikomas numatomas teisinis reguliavimas. Atsižvelgiant į teisės akte numatomo naujo teisinio reguliavimo pobūdį, mastą, turi būti įvertinamas poveikis ekonomikai, konkurencijai, valstybės finansams, socialinei aplinkai ir lygioms galimybėms, viešajam administravimui, teisinei sistemai, kriminogeninei situacijai, korupcijos mastui, aplinkai ir klimato kaitai, administracinei naštai, regionų plėtrai, reglamentuojamoms profesijoms ir kitoms sritims.
22. Europos Parlamento ir Tarybos 2013 m. gruodžio 17 d. reglamente (ES) Nr. 1303/2013, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui, Europos žemės ūkio fondui kaimo plėtrai ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui, Sanglaudos fondui ir Europos jūros reikalų ir žuvininkystės fondui taikytinos bendrosios nuostatos ir panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006 (toliau – ir Reglamentas Nr. 1303/2013) nustatyta, kad valstybės narės tinkamu teritoriniu lygmeniu, paisydamos savo institucinės, teisinės ir finansinės sistemos, ir jų tam tikslui paskirtos institucijos atsako už programų rengimą ir įgyvendinimą ir vykdo savo užduotis įgyvendindamos partnerystę su 5 straipsnyje nurodytais atitinkamais partneriais ir laikydamosi šio reglamento ir konkrečiam fondui taikomų taisyklių (4 str. 4 d.). Finansinės pataisos netaikomos, jei tikslų nepavyko pasiekti dėl socialinių, ekonominių ar su aplinka susijusių veiksnių poveikio, esminių ekonomikos ar aplinkos sąlygų atitinkamoje valstybėje narėje pasikeitimų, arba dėl force majeure (įvykis, nepaprastos aplinkybės, kurių negalima numatyti arba išvengti) priežasčių, darančių didelį poveikį atitinkamų prioritetų įgyvendinimui (22 str. 7 d. 3 pastraipa). Komisijos sprendime, kuriuo patvirtinama programa, nustatoma bendro finansavimo norma arba normos, ir didžiausia Europos struktūrinių ir investicijų fondų finansavimo suma, remiantis konkrečiam fondui taikomomis taisyklėmis (60 str. 1 d.). Išlaidų tinkamumas finansuoti nustatomas pagal nacionalines taisykles, išskyrus tuos atvejus, kai šiame reglamente arba konkrečiam fondui taikomose taisyklėse nustatomos konkrečios taisyklės (65 str. 1 d.). Išlaidos laikomos tinkamomis finansuoti iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų, jeigu paramos gavėjas jas faktiškai patyrė ir jei jos apmokėtos per laikotarpį nuo programos pateikimo Komisijai arba 2014 m. sausio 1 d. (taikoma ankstesnė iš šių datų) iki 2023 m. gruodžio 31 d. (65 str. 2 d.). Kiekviena valstybė narė paskiria kiekvienos veiksmų programos nacionalinę, regioninę arba vietos valdžios instituciją ar subjektą arba privatųjį subjektą, kuri ar kuris veikia kaip vadovaujančioji institucija. Ta pati vadovaujančioji institucija gali būti paskirta daugiau nei vienai veiksmų programai (123 str. 1 d.). Nedarant poveikio 3 daliai, valstybė narė paskiria kiekvienos veiksmų programos nacionalinę, regioninę arba vietos valdžios instituciją arba subjektą, kuri arba kuris veikia kaip tvirtinančioji institucija. Ta pati tvirtinančioji institucija gali būti paskirta daugiau nei vienai veiksmų programai (123 str. 2 d.). Valstybė narė gali paskirti veiksmų programos vadovaujančiąją instituciją, kuri yra valdžios institucija arba subjektas, papildomai atlikti tvirtinančiosios institucijos funkcijas (123 str. 3 d.). Valstybė narė gali paskirti vieną ar kelias tarpines institucijas, kurios vykdytų tam tikras vadovaujančiosios arba tvirtinančiosios institucijos funkcijas tos institucijos atsakomybe. Atitinkami vadovaujančiosios arba tvirtinančiosios institucijos ir tarpinių institucijų susitarimai įforminami raštu (123 str. 6 d.). Valstybė narė raštu nustato taisykles, reglamentuojančias jos santykius su vadovaujančiosiomis, tvirtinančiosiomis ir audito institucijomis, šių institucijų tarpusavio santykius ir santykius su Komisija (123 str. 9 d.).
23. Europos Parlamento ir Tarybos 2020 m. balandžio 23 d. reglamentu (ES) 2020/558, kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (ES) Nr. 1301/2013 ir (ES) Nr. 1303/2013, kiek tai susiję su konkrečiomis priemonėmis, kuriomis sudaromos išskirtinės lanksčios sąlygos naudoti Europos struktūrinių ir investicijų fondų lėšas reaguojant į COVID-19 protrūkį, Reglamento Nr. 1303/2013 antros dalies II antraštinė dalis papildyta V skyriumi „Išskirtinės ESI fondų lėšų naudojimo priemonės reaguojant į COVID-19 protrūkį“. Šio skyriaus 25a straipsnio 8 dalyje įtvirtinta, kad taikant 87 straipsnio 1 dalies b punktą (įsipareigojimų panaikinimo išimtis force majeure aplinkybių atveju), kai COVID-19 protrūkis nurodomas kaip force majeure priežastis, informacija apie sumas, dėl kurių nebuvo įmanoma pateikti mokėjimo paraiškos, pateikiama bendru lygmeniu pagal prioritetą, nurodant veiksmus, kurių visos tinkamos finansuoti išlaidos neviršija 1 000 000 Eur.
24. Europos Komisija 2014 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. C(2014)6397 patvirtino Lietuvos Respublikos 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą, kurioje nustatė bendro Europos Sąjungos ir nacionalinio finansavimo normą pagal 7 prioritetą „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ bei 8 prioritetą „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“; vadovaujančiąja, tvirtinančiąja ir mokėjimo institucija paskyrė Lietuvos Respublikos finansų ministeriją.
25. Vyriausybė 2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 „Dėl atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos Sąjungos fondų investicijų programą“ (toliau – ir Nutarimas) 2 punktu (2020 m. gegužės 20 d. nutarimo Nr. 509 redakcija) pavedė Lietuvos Respublikos finansų ministerijai atlikti 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos, patvirtintos 2014 m. rugsėjo 8 d. Europos Komisijos įgyvendinimo sprendimu, kuriuo patvirtinami tam tikri „2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos“ elementai, kad, siekiant investicijų į ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą tikslo, iš Europos regioninės plėtros fondo, Sanglaudos fondo, Europos socialinio fondo ir specialaus asignavimo Jaunimo užimtumo iniciatyvai būtų teikiama parama Lietuvai (apie nurodytą sprendimą Europos Komisija pranešė dokumentu Nr. C(2014)6397), su visais pakeitimais, vadovaujančiosios, tvirtinančiosios ir mokėjimo institucijų funkcijas. Nutarimo 3.1.1 papunkčiu (2019 m. sausio 30 d. nutarimo Nr. 96 redakcija) Vyriausybė nustatė, kad, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1303/2013 123 straipsnyje, vadovaujančiosios institucijos funkcijas, susijusias su Reglamento Nr. 1303/2013 125 straipsnyje numatytų vadovaujančiosios institucijos funkcijų atlikimu, vadovaujančiosios institucijos atsakomybe pavedama atlikti tarpinėms institucijoms – ministerijoms, pagal kompetenciją atsakingoms už iš ES struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamus ūkio sektorius (išskyrus tuos atvejus, kai įgyvendinami veiksmų programos techninės paramos prioritetai), tarp jų – Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai; o Nutarimo 3.1.2 papunkčiu (2022 m. gruodžio 7 d. nutarimo Nr. 1223 redakcija) – įgyvendinančiosioms institucijoms, be kita ko, CPVA.
26. Vyriausybė Nutarimu taip pat patvirtino Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programą ir rengiantis įgyvendinti 2021–2027 metų Europos Sąjungos fondų investicijų programą, taisykles, kuriose nustatyta, kad iš ES struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamo projekto tinkamos finansuoti išlaidos – projekto išlaidos (arba jų dalis), kurios atitinka projektų išlaidų ir finansavimo reikalavimus nustatančių ES ir nacionalinių teisės aktų nuostatas, tam tikrame projektų finansavimo sąlygų apraše ir (ar) kituose teisės aktuose išdėstytus išlaidų tinkamumo finansuoti reikalavimus ir kurių atitiktis šiems reikalavimams yra pripažinta įgyvendinančiosios institucijos (kai įgyvendinamos finansinės priemonės, – viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros) (2.31 p. (2021 m. gruodžio 8 d. nutarimo Nr. 1057 redakcija). Iš ES struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamų projektų finansavimo sąlygų aprašas – dokumentas, kuriame nustatomos projektų finansavimo sąlygos ir pateikiami metodiniai nurodymai projektų vertintojams ir kuriuo vadovaujantis atliekamas tų projektų vertinimas pagal kiekvieną veiksmų programos prioriteto įgyvendinimo priemonę ar jungtinę priemonę (2.33 p. (2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 redakcija). Tarpinė institucija – Reglamento Nr. 1303/2013 2 straipsnio 18 punkte apibrėžta institucija, vadovaujančiosios institucijos atsakomybe atliekanti jai pavestas funkcijas, nurodytas šių taisyklių 6, 7, 9, 11 ir 13 punktuose (2.50 p. (2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 redakcija). Ministerija, be kita ko, atlieka šias funkcijas: rengia projektų atrankos kriterijus ir jų pakeitimus, o jeigu projektas apima finansines priemones, rengia projektų atrankos kriterijus, nustatančius galutinių naudos gavėjų finansavimo ir (ar) veiklų įgyvendinimo sąlygas, ir teikia vadovaujančiajai institucijai (6.2.1 p. (2016 m. gegužės 11 d. nutarimo Nr. 473 redakcija); planuoja ES struktūrinių fondų ir Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšas, skiriamas projektams finansuoti (6.2.4 p. (2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 redakcija); rengia, derina su įgyvendinančiosiomis institucijomis (teisės aktų nustatyta tvarka – ir su kitomis suinteresuotomis institucijomis ir (ar) vadovaujančiąja institucija) ir tvirtina projektų finansavimo sąlygų aprašus ir jų pakeitimus, teikia paaiškinimus dėl projektų finansavimo sąlygų aprašų (netaikoma, kai įgyvendinamos finansinės priemonės ir veiksmų programos techninės paramos prioritetai) (6.2.7 p. (2016 m. gegužės 11 d. nutarimo Nr. 473 redakcija); pagal kompetenciją užtikrina, kad ES struktūrinių fondų lėšos nebūtų prarastos pagal Reglamento Nr. 1303/2013 136 straipsnio nuostatas ir būtų pasiekti veiksmų programos veiklos peržiūros plane nustatyti rodikliai (6.8 p. (2014 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 528 redakcija).
27. Lietuvos Respublikos finansų ministras 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316 patvirtino Projektų administravimo ir finansavimo taisykles, kuriose nustatyta, kad projektai atrenkami ir vertinami vadovaujantis atitinkamos veiksmų programos priemonės projektų finansavimo sąlygų apraše, kurį tvirtina ministerija, nurodytais reikalavimais (79 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija). Jei projektų finansavimo sąlygų aprašas keičiamas jau atrinkus projektus, šie pakeitimai, nepažeidžiant lygiateisiškumo principo, taikomi ir įgyvendinamiems projektams, jei tokie pakeitimai nepablogina projektų finansavimo sąlygų ir jei projektų finansavimo sąlygų aprašas keičiamas dėl to, kad: paaiškėja nuo projekto vykdytojo nepriklausančios aplinkybės, dėl kurių projektai negali būti įgyvendinti tinkamai (91.1 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija); projektų finansavimo sąlygos keičiamos atsižvelgiant į numatomą projektams skirti papildomą finansavimą (91.2 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija). Projekto sutartis susideda iš projekto sutarties sąlygų ir nustatytos formos priedų. Šių taisyklių II, IV, VI ir VII skyriuose yra pateikiamos bendrosios projekto sutarties sąlygos, kurios yra vienodos visų projektų sutartims. Specialiosios projekto sutarties sąlygos pritaikomos pagal tam tikrą projektą, neprieštaraujant šiose taisyklėse ir projektų finansavimo sąlygų apraše nustatytiems reikalavimams ir laikantis su projektų finansavimo sąlygų aprašu patvirtintos arba, jei su projektų finansavimo sąlygų aprašu nepatvirtinta, šių taisyklių 4 priede nustatytos projekto sutarties formos (165 p. (2019 m. birželio 20 d. įsakymo Nr. 1K-195 redakcija). Projekto vykdytojas privalo per projektų duomenų mainų svetainę informuoti įgyvendinančiąją instituciją apie įvykusius arba numatomus projekto planuoto įgyvendinimo nukrypimus, dėl kurių keičiasi projekto apimtis, projekto išlaidos, pratęsiamas projekto įgyvendinimo laikotarpis ar kitaip keičiasi projektas ar projekto sutartyje nustatyti projekto vykdytojo įsipareigojimai (172 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija). Įvertinusi iš projekto vykdytojo, ministerijos ar kitų šaltinių gautą informaciją, įgyvendinančioji institucija gali inicijuoti projekto sutarties keitimą, jeigu nurodyti projekto planuoto įgyvendinimo nukrypimai yra galimi. Per 14 dienų nuo informacijos gavimo dienos įgyvendinančioji institucija per projektų duomenų mainų svetainę projekto sutarties keitimo sąlygas pateikia projekto vykdytojui pasirašyti arba patvirtinti (175 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija). Projekto sutarties esminiai pakeitimai yra atliekami, kai: projekto įgyvendinimo laikotarpis pratęsiamas ilgiau, nei numatyta projektų finansavimo sąlygų apraše, arba pratęsiamas ilgiau nei 6 mėnesiams, jeigu projektų finansavimo sąlygų apraše šio laikotarpio pratęsimo sąlyga neaptarta, arba yra ilgesnis negu iki 2023 m. gruodžio 31 d., projekto sutartyje nurodant galutinio mokėjimo prašymo pateikimo terminą, nustatytą vadovaujantis šių taisyklių 213.1.3 arba 213.1.4 papunkčiu (178.1 p. (2023 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 1K-366 redakcija); mažinamos projekto sutartyje nustatytos projekto stebėsenos rodiklių reikšmės (178.2 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija); keičiasi projekto veiklos ir (ar) techniniai sprendimai, turintys esminę įtaką projekto apimčiai, tikslams ir uždaviniams (178.3 p. (2014 m. spalio 8 d. įsakymo Nr. 1K-316 redakcija); perleidžiamos projekto vykdytojo teisės ir pareigos kitam asmeniui arba valstybės projektui įgyvendinti įtraukiami nauji arba keičiami esami partneriai (178.4 p. (2016 m. lapkričio 22 d. įsakymo Nr. 1K-415 redakcija) (178.4 p.); leidžiama panaudoti įgyvendinant projektą sutaupytas lėšas šių taisyklių 20 skirsnyje nurodytais atvejais (178.5 p. (2019 m. birželio 20 d. įsakymo Nr. 1K-195 redakcija). Administravimo taisyklių 4 priedu (2016 m. lapkričio 22 d. įsakymo Nr. 1K-415 redakcija) patvirtinta Iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų bendrai finansuojamo projekto sutarties forma, kurios 2.5 ir 2.6 papunkčiuose apibrėžiant šalių atsakomybę nustatyta, kad nė viena iš sutarties šalių neatsako už visišką ar dalinį įsipareigojimų pagal sutartį neįvykdymą, jeigu ji įrodo, kad įsipareigojimų neįvykdė dėl nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybių, atsiradusių po sutarties įsigaliojimo dienos; nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybių sąvoka apibrėžiama ir sutarties šalių teisės, pareigos ir atsakomybė esant šioms aplinkybėms reglamentuojamos Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.212 straipsnyje ir Atleidimo nuo atsakomybės esant nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybėms taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. liepos 15 d. nutarimu Nr. 840 „Dėl Atleidimo nuo atsakomybės esant nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybėms taisyklių patvirtinimo“.
28. Vyriausybė 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ paskelbė valstybės lygio ekstremaliąją situaciją visoje šalyje dėl COVID-19 ligos (koronaviruso infekcijos) plitimo grėsmės (1.1 p.). Šis vyriausybės nutarimas netekusiu galios pripažintas Vyriausybės 2022 m. balandžio 20 d. nutarimu Nr. 378 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimo Nr. 152 „dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ pripažinimo netekusiu galios“, įsigaliojusiu 2022 m. gegužės 1 d.
29. Vadovaudamasis Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ Lietuvos Respublikos finansų ministras 2020 m. kovo 23 d. įsakymu Nr. 1K-75 pakeitė Administravimo taisykles, papildydamas jas VIII skyriumi „Projektų administravimas, paskelbus valstybės lygio ekstremaliąją situaciją dėl koronaviruso (COVID-19)“, kurio 501 punkte nustatė, kad projekto vykdytojo prašymu projekto veiklų įgyvendinimo terminas gali būti atidedamas ir (ar) pratęsiamas, nepažeidžiant šių taisyklių 213.1 ir 213.5 papunkčiuose nustatytų terminų. Lietuvos Respublikos finansų ministras 2020 m. kovo 23 d. įsakymo Nr. 1K-75 2.4 papunkčiu rekomendavo ministerijoms, atsižvelgiant į ekonomikos skatinimo priemones, spartinti lėšų išmokėjimą projektų vykdytojams ir užtikrinti, kad programų sąmatose numatytų asignavimų sumų pakaktų mokėjimo prašymuose nurodytoms išlaidoms apmokėti, 3 punktu nustatė, kad šis įsakymas galioja, iki bus atšaukta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“ paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija.
30. Vadovaudamasis Atsakomybės pasiskirstymo taisyklių 6.2.7 papunkčio nuostata, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras patvirtino pagal Programos 7 prioritetą „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ vykdomų projektų finansavimo sąlygų aprašus – Didžiųjų miestų plėtros aprašą ir Miestų plėtros aprašą, taip pat pagal Programos 8 prioritetą „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“ vykdomų projektų finansavimo sąlygų aprašą – Kaimo plėtros aprašą.
30.1. Didžiųjų miestų plėtros apraše nustatyta, kad pagal šį aprašą projektams įgyvendinti numatoma skirti ne daugiau kaip 150 289 130,73 euro (vienas šimtas penkiasdešimt milijonų du šimtai aštuoniasdešimt devyni tūkstančiai vienas šimtas trisdešimt eurų 73 ct), iš jų – ne daugiau kaip 138 103 525,53 euro (vienas šimtas trisdešimt aštuoni milijonai vienas šimtas trys tūkstančiai penki šimtai dvidešimt penki eurai 53 ct) – ES struktūrinių fondų (Europos regioninės plėtros fondo) lėšų ir ne daugiau kaip 12 185 605,20 euro (dvylika milijonų vienas šimtas aštuoniasdešimt penki tūkstančiai šeši šimtai penki eurai 20 ct) – Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų (7 p. 2023 m. spalio 24 d. įsakymo Nr. 1V-682 redakcija). Teikiamų pagal šį aprašą projektų veiklos turi būti baigtos ir galutinis mokėjimo prašymas įgyvendinančiajai institucijai turi būti pateiktas iki Administravimo taisyklių 213.1 ir 213.5 papunkčiuose nustatytų terminų (21 p. 2023 m. rugpjūčio 9 d. įsakymo Nr. 1V-518 redakcija). Didžiausia galima projekto finansuojamoji dalis sudaro 92,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų, išskyrus aprašo 31 punkte nurodytas išimtis. Pareiškėjas privalo prisidėti prie projekto finansavimo ne mažiau nei 7,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų, išskyrus Aprašo 31 punkte nurodytas išimtis (30 p. (2015 m. gruodžio 10 d. įsakymo Nr. 1V-989 redakcija). Projektui bendrai finansuoti papildomai skiriama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniai punktai valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai sumažinant pareiškėjo dalį, jeigu projekto įgyvendinimo pabaigoje, t. y. baigus įgyvendinti visas projekto pirkimo sutartis (projekto vykdytojui gavus statybos užbaigimo dokumentą ir (arba) pasirašius prekių/paslaugų perdavimo priėmimo aktą) nustatoma, kad projekto veiklų įgyvendinimo terminas sutrumpėja ne mažiau nei 10 proc. nuo pirminėje projekto sutartyje numatyto termino (31.2 p. (2019 m. spalio 1 d. įsakymo redakcija Nr. 1V-817). Projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniais punktais valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai padidinant pareiškėjo dalį, jeigu projekto įgyvendinimo pabaigoje, t. y. baigus įgyvendinti visas projekto pirkimo sutartis (projekto vykdytojui gavus statybos užbaigimo dokumentą ir (arba) pasirašius prekių / paslaugų perdavimo–priėmimo aktą), nustatoma, kad projekto veiklų įgyvendinimo terminas pailgėja 10–50 proc., palyginti su numatytu pirminėje projekto sutartyje; jei projekto veiklų įgyvendinimo terminas pailgėja daugiau nei 50 proc. nuo numatyto pirminėje projekto sutartyje termino, projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama 5 procentiniais punktais (į projekto veiklų įgyvendinimo terminą neįskaičiuojamas pirmų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo)“ (32.1 p. (2019 m. spalio 1 d. įsakymo redakcija Nr. 1V-817). Iš viso projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis negali viršyti 12,5 proc. ir negali būti mažesnė nei 2,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų (33 p. (2015 m. gruodžio 10 d. įsakymo Nr. 1V-989 redakcija). Projektai įgyvendinami pagal projekto sutartyje, Administravimo taisyklių IV, VI ir VII skyriuose bei šiame apraše nustatytus reikalavimus (64 p. (2015 m. gruodžio 10 d. įsakymo Nr. 1V-989 redakcija).
30.2. Miestų plėtros apraše nustatyta, kad pagal šį aprašą projektams įgyvendinti numatoma skirti iki 114 152 598,78 euro (vienas šimtas keturiolika milijonų vienas šimtas penkiasdešimt du tūkstančiai penki šimtai devyniasdešimt aštuoni eurai 78 ct), iš jų – iki 104 896 982,66 euro (vienas šimtas keturi milijonai aštuoni šimtai devyniasdešimt šeši tūkstančiai devyni šimtai aštuoniasdešimt du eurai 66 ct) ES struktūrinių fondų (Europos regioninės plėtros fondo) lėšų ir iki 9 255 616,12 euro (devyni milijonai du šimtai penkiasdešimt penki tūkstančiai šeši šimtai šešiolika eurų 12 ct) Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų. Ministerija, priimdama sprendimą dėl projektų finansavimo, turi teisę šiame punkte nurodytas sumas padidinti, bet neviršyti Priemonių įgyvendinimo plane nurodytos Priemonei skirtos lėšų sumos ir nepažeisti teisėtų pareiškėjų lūkesčių (8 p. (2023 m. spalio 24 d. įsakymo Nr. 1V-681 redakcija). Teikiamų pagal šį aprašą projektų veiklos turi būti baigtos ir galutinis mokėjimo prašymas įgyvendinančiajai institucijai turi būti pateiktas iki Administravimo taisyklių 213.1 ir 213.5 papunkčiuose nustatytų terminų (21 p. (2023 m. rugpjūčio 9 d. įsakymo Nr. 1V-519 redakcija). Tam tikrais atvejais dėl objektyvių priežasčių, kurių projekto vykdytojas negalėjo numatyti paraiškos pateikimo ir vertinimo metu, projekto vykdymo laikotarpis gali būti pratęstas Administravimo taisyklių 19 skirsnyje nustatyta tvarka (22 p. (2015 m. spalio 23 d. įsakymo Nr. 1V-841 redakcija). Didžiausia galima projekto finansuojamoji dalis sudaro 92,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų, išskyrus šio aprašo 32 punkte nurodytas išimtis. Pareiškėjas privalo prisidėti prie projekto finansavimo ne mažiau nei 7,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų, išskyrus šio aprašo 32 punkte nurodytas išimtis (31 p. (2015 m. spalio 23 d. įsakymo Nr. 1V-841 redakcija). Projektui bendrai finansuoti papildomai skiriama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniai punktai valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai sumažinant pareiškėjo dalį, jeigu projekto veiklų įgyvendinimo pabaigoje, t. y. baigus įgyvendinti visas projekto pirkimo sutartis (projekto vykdytojui gavus statybos užbaigimo dokumentą ir (arba) pasirašius prekių / paslaugų perdavimo priėmimo aktą), nustatoma, kad projekto įgyvendinimo trukmė sutrumpėja ne mažiau nei 10 proc. nuo pirminėje projekto sutartyje numatytos trukmės (projekto įgyvendinimo trukmė skaičiuojama nuo projekto sutarties pasirašymo dienos iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos) (32.2 p. 2018 m. kovo 29 d. įsakymo Nr. 1V-243 redakcija). Projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniais punktais valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai padidinant pareiškėjo prisidėjimą, jeigu projekto veiklų įgyvendinimo eigoje projekto įgyvendinimo trukmė pailgėja 10–50 proc. lyginant su numatyta pirminėje projekto sutartyje; jei projekto įgyvendinimo trukmė pailgėja daugiau nei 50 proc., projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama 5 procentiniais punktais (projekto įgyvendinimo trukmė skaičiuojama nuo projekto sutarties pasirašymo dienos iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos; į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas pirmų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“) (33.1 p. 2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija). Iš viso projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis negali viršyti 12,5 proc. ir negali būti mažesnė nei 2,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų (34 p. (2015 m. spalio 23 d. įsakymo Nr. 1V-841 redakcija). Projektas įgyvendinamas pagal projekto sutartyje, šiame apraše ir Administravimo taisyklių IV, VI ir VII skyriuose nustatytus reikalavimus (58 p. (2015 m. spalio 23 d. įsakymo Nr. 1V-841 redakcija).
30.3. Kaimo plėtros apraše nustatyta, kad pagal šį aprašą projektams įgyvendinti numatoma skirti iki 48 412 653 Eur (keturiasdešimt aštuonių milijonų keturių šimtų dvylikos tūkstančių šešių šimtų penkiasdešimt trijų eurų), iš jų: iki 41 818 065 Eur (keturiasdešimt vieno milijono aštuonių šimtų aštuoniolikos tūkstančių šešiasdešimt penkių eurų) – ES struktūrinių fondų (Europos regioninės plėtros fondas) lėšos, iki 2 669 238 Eur (dviejų milijonų šešių šimtų šešiasdešimt devynių tūkstančių dviejų šimtų trisdešimt aštuonių eurų) – ES struktūrinių fondų veiklos lėšų rezervo lėšos, iki 3 689 829 Eur (trijų milijonų šešių šimtų aštuoniasdešimt devynių tūkstančių aštuonių šimtų dvidešimt devynių eurų) – Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšos ir iki 235 521 Eur (dviejų šimtų trisdešimt penkių tūkstančių penkių šimtų dvidešimt vieno euro) – Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto veiklos lėšų rezervo lėšos. Projektų sutartys veiklos lėšų rezervo sumai gali būti pasirašomos Veiksmų programos administravimo taisyklių IV skirsnyje nustatyta tvarka (8 p. (2020 m. gegužės 21 d. įsakymo Nr. 1V-498 redakcija). Teikiamų pagal šį aprašą projektų veiklos turi būti baigtos ir galutinis mokėjimo prašymas įgyvendinančiajai institucijai turi būti pateiktas iki Administravimo taisyklių 213.1 ir 213.5 papunkčiuose nustatytų terminų (19 p. 2023 m. rugpjūčio 9 d. įsakymo Nr. 1V-520 redakcija). Tam tikrais atvejais dėl objektyvių priežasčių, kurių projekto vykdytojas negalėjo numatyti paraiškos pateikimo ir vertinimo metu, projekto vykdymo laikotarpis gali būti pratęstas Administravimo taisyklių nustatyta tvarka (20 p. (2015 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1V-833 redakcija). Didžiausia galima projekto finansuojamoji dalis sudaro 92,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų. Pareiškėjas privalo prisidėti prie projekto finansavimo ne mažiau nei 7,5 proc. visų tinkamų finansuoti projekto išlaidų, išskyrus 33 punkte nurodytas išimtis (32 p. (2015 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1V-833 redakcija). Projektui bendrai finansuoti papildomai skiriama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniai punktai valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai sumažinant pareiškėjo dalį, jeigu projekto veiklų įgyvendinimo pabaigoje, t. y. baigus įgyvendinti visas projekto pirkimo sutartis (projekto vykdytojui gavus statybos užbaigimo dokumentą ir (arba) pasirašius prekių / paslaugų perdavimo priėmimo aktą), nustatoma, kad projekto įgyvendinimo trukmė sutrumpėja ne mažiau nei 10 proc. nuo pirminėje projekto sutartyje numatytos trukmės (projekto įgyvendinimo trukmė skaičiuojama nuo projekto sutarties pasirašymo dienos iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos) (33.2 p. (2018 m. rugpjūčio 24 d. įsakymo Nr. 1V-605 redakcija). Projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama po 2,5 procentinio punkto, bet ne daugiau kaip 5 procentiniais punktais valstybės biudžeto lėšų (konkretus dydis nustatomas skaičiuojant: ES struktūrinių fondų lėšų dalis projekte (Eur) dalijama iš 0,85 (didžiausia galima projekto finansuojamoji ES struktūrinių fondų lėšų dalis) ir dauginama iš 0,025 (didžiausia projektui bendrai finansuoti papildomai skiriamų valstybės biudžeto lėšų dalis), atitinkamai padidinant pareiškėjo prisidėjimą prie projekto finansavimo, jeigu projekto veiklų įgyvendinimo eigoje projekto įgyvendinimo trukmė pailgėja 10–50 proc., palyginti su numatyta pirminėje projekto sutartyje; jei projekto įgyvendinimo trukmė pailgėja daugiau nei 50 proc., projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis sumažinama 5 procentiniais punktais (projekto įgyvendinimo trukmė skaičiuojama nuo projekto sutarties pasirašymo dienos iki projekto veiklų įgyvendinimo pabaigos; į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas pirmų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo) (34.1 p. (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija). Iš viso projektui skiriama bendrai finansuoti iš valstybės biudžeto lėšų dalis negali viršyti 12,5 proc. (35 p. (2015 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1V-833 redakcija). Projektai įgyvendinami pagal projekto sutartyje, Administravimo taisyklių IV, VI ir VII skyriuose ir šiame apraše nustatytus reikalavimus (61 p. (2015 m. spalio 21 d. įsakymo Nr. 1V-833 redakcija).
31. Aptartą teisinį reguliavimą įvertinus nagrinėjamos norminės administracinės bylos kontekste, konstatuotina, kad:
31.1. Priemonių aprašai, taigi ir ginčijamos jų nuostatos, buvo patvirtinti tam įgaliojimus turinčio subjekto – Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai Vyriausybės Nutarimu buvo suteikta kompetencija tvirtinti konkrečių priemonių nacionalines išlaidų tinkamumo finansuoti taisykles – projektų finansavimo sąlygų aprašus ir jų pakeitimus. Šiuo aspektu Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai, kaip tarpinei institucijai, pavesta ne tik suplanuoti ES struktūrinių fondų ir Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšas, skiriamas projektams finansuoti, bet ir užtikrinti, kad ES struktūrinių fondų lėšos nebūtų prarastos, be kita ko, dėl to, kad nebuvo laikomasi Reglamente Nr. 1303/2013 įtvirtintų projektų įgyvendinimo terminų (2023 m. gruodžio 31 d.).
31.2. Priemonių aprašais yra pasirinkta ir patvirtinta tokia negrąžinamųjų subsidijų schema, pagal kurią valstybės biudžeto lėšomis, atitinkamai sumažinant pareiškėjo finansuojamą dalį, yra apdovanojami projektai, kurių veiklų įgyvendinimo terminas sutrumpėja ne mažiau nei 10 proc. nuo pirminėje projekto sutartyje numatyto termino; ir atvirkščiai – pareiškėjo finansuojamos projekto dalies sąskaita sumažinama valstybės biudžeto lėšomis finansuojama projekto dalis tais atvejais, kai projekto veiklų įgyvendinimo terminas pailgėja 10–50 proc., palyginti su numatytu pirminėje projekto sutartyje. Tokia paramos schema skatinamas aktyvus projektų vykdymas be nepagrįsto delsimo, neprarandant Lietuvai skirtų ES struktūrinių fondų lėšų. Atsižvelgiant į 2020 metais dėl COVID-19 ligos protrūkio ES ir Lietuvoje susiklosčiusią situaciją, pareiškėjams taip pat buvo suteikta papildoma lengvata, pagal kurią į projektų įgyvendinimo trukmę, sprendžiant dėl to, ar nėra pagrindo sumažinti valstybės biudžeto lėšomis finansuojamą projektų dalį, yra neįskaičiuojamas pirmų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija.
31.3. Projekto įgyvendinimo terminai yra nustatomi su paramos gavėju pasirašomoje projekto sutartyje, tačiau Administravimo taisyklių 19 skirsnyje „Projekto sutarties keitimas ir nutraukimas“ yra nustatyta speciali projekto sutarčių, įskaitant projekto įgyvendinimo terminus, keitimo tvarka. Iš šio Administravimo taisyklių skirsnio nuostatų bei 178.1–178.5 papunkčiuose pateikto atvejų, kuomet yra atliekami esminiai projekto sutarties pakeitimai, sąrašo matyti, kad projekto sutarties pakeitimai yra siejami su įvairaus pobūdžio priežastimis. Projekto sutartis yra keičiama (pratęsiamas projekto įgyvendinimo laikotarpis ar kitaip keičiasi projektas ar projekto sutartyje nustatyti projekto vykdytojo įsipareigojimai), nustačius, jog projekto planuoto įgyvendinimo nukrypimai yra galimi.
31.4. Atvejai, kai projekto sutartimi prisiimtų įsipareigojimų pareiškėjui (paramos gavėjui) nebuvo įmanoma laikytis dėl nuo jo valios nepriklausiusių aplinkybių, kurių jis negalėjo numatyti (force majeure aplinkybės) yra apibrėžti atskirai. Projekto sutartyje nustatyta, kad nė viena iš sutarties šalių neatsako už įsipareigojimų pagal sutartį neįvykdymą, jeigu ji įrodo, kad įsipareigojimų neįvykdė dėl nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybių, atsiradusių po sutarties įsigaliojimo dienos. Ši projekto sutarties nuostata atitinka Reglamento Nr. 1303/2013 konstatuojamosios dalies bei 22 straipsnio 7 dalies 3 pastraipos nuostatas, pagal kurias finansinės pataisos netaikomos, jei tikslų nepavyko pasiekti dėl socialinių, ekonominių ar su aplinka susijusių veiksnių poveikio, esminių ekonomikos ar aplinkos sąlygų atitinkamoje valstybėje narėje pasikeitimų, arba dėl force majeure priežasčių, darančių didelį poveikį atitinkamų prioritetų įgyvendinimui. Kaip viena iš galimų force majeure priežasčių Reglamente Nr. 1303/2013 bei Administravimo taisyklėse yra minimas COVID-19 ligos protrūkis.
32. Vadinasi, atsižvelgiant į priežasčių, dėl kurių nebuvo laikytasi projekto sutartyje nustatyto projekto įgyvendinimo termino, pobūdį keičiasi pareiškėjo (paramos gavėjo) atsakomybės dėl tokių projekto įgyvendinimo nukrypimų pasekmių apimtis bei su tuo susijusios teisės ir pareigos. Antai, pareiškėjui (paramos gavėjui), projekto įgyvendinimo trukmės pratęsimą grindžiančiam force majeure aplinkybėmis (be kita ko, tokiomis, kurias sukėlė COVID-19 ligos protrūkis), tenka tokių aplinkybių įrodinėjimo našta, kaip tai yra įtvirtinta Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.212 straipsnyje ir Atleidimo nuo atsakomybės esant nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybėms taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. liepos 15 d. nutarimu Nr. 840. Atitinkamai, pareiškėjui (paramos gavėjui) neįrodžius nenugalimos jėgos aplinkybių egzistavimo, jis turi prisiimti atsakomybę dėl ilgesnių, nei nustatyta projekto sutartyje, projekto įgyvendinimo terminų pasekmių, įskaitant galimą finansavimo ES ir / ar Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšomis mažinimą.
33. Kaip pažymi Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (toliau – ir ESTT), pagal nusistovėjusią teismų praktiką force majeure sąvoka nereiškia tik absoliutaus negalėjimo, bet turi būti suvokiama atsižvelgiant į su subjektu nesusijusias, neįprastas ir nenumatomas aplinkybes, kurių pasekmių nebuvo įmanoma išvengti, nepaisant visų atsargumo priemonių, kurių buvo imtasi (šia prasme žr. 1994 m. gruodžio 15 d. sprendimo Bayer prieš Komisiją, C‑195/91 P 31 punktą ir 2002 m. spalio 17 d. sprendimo Parras Medina, C‑208/01, 19 punktą). Iš to matyti, kad force majeure sąvoka apima objektyvų elementą, susijusį su neįprastomis ir su subjektu nesusijusiomis aplinkybėmis, ir subjektyvų elementą, susijusį su suinteresuotojo asmens pareiga apsisaugoti nuo neįprasto įvykio padarinių, imantis tinkamų priemonių, nesukeliančių jam pernelyg didelių nuostolių (šiuo požiūriu žr. minėto sprendimo Bayer prieš Komisiją 32 punktą ir 2005 m. sausio 18 d. nutarties Zuazaga Meabeprieš VRDT, C‑325/03 P 25 punktą). Tačiau taip pat pagal nusistovėjusią teismų praktiką, kadangi force majeure sąvokos turinys įvairiose Bendrijos teisės taikymo srityse skiriasi, jos reikšmė turi būti nustatyta pagal teisines aplinkybes, kuriomis ji turi būti taikoma (žr. 1993 m. spalio 13 d. sprendimo An Bord Bainne Co-operative ir Compagnie Inter-Agra, C‑124/92 10 punktą bei 1998 m. rugsėjo 29 d. sprendimo First City Trading ir kt., C‑263/97 41 punktą).
34. Vadinasi, nesutarimai dėl konkrečių projektų sutarčių vykdymo sąlygų (įskaitant ilgesnius, nei nustatyta projektų sutartyse, projektų įgyvendinimo terminus), taigi ir su tuo susijusi pareiškėjų (paramos gavėjų) įrodinėjimo pareigos bei atsakomybės apimtis turi būti vertinama individualiose administracinėse bylose dėl atitinkamų išlaidų tinkamumo finansuoti sprendžiamuose ginčuose. Kaip minėta, tokių aplinkybių vertinimas nėra šios norminės administracinės bylos dalykas (žr. šio Sprendimo 19 p.).
Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos ir su tuo susijusių ginčijamų Priemonių aprašų nuostatų pakeitimų turinio
35. Pareiškime argumentuojama, jog reaguojant į dėl COVID-19 protrūkio valstybėje įvestą ekstremaliąją situaciją bei su ja susijusius tam tikrų veiklų ribojimus, 2020 m. gegužę buvo atlikti Priemonių aprašų nuostatų pakeitimai, atitinkamai Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktyje (2020 m. gegužės 12 d. įsakymo Nr. 1V-455 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktyje (2020 m. gegužės 12 d. įsakymo Nr. 1V-454 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktyje (2020 m. gegužės 8 d. įsakymo Nr. 1V-448 redakcija) nustatant, kad į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“. Tačiau vėliau šioje byloje ginčijamais Priemonių aprašų papunkčiais šis į projektų įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas terminas nepagrįstai sutrumpintas tik iki pirmų 8 mėnesių, kai galiojo minėtu Vyriausybės nutarimu paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija.
36. Pareiškėjo įsitikinimu, tokia „pirmų 8 mėnesių“ nuostata, prieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo bei draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principams, kadangi šiuo teisiniu reguliavimu pakeistas jau pradėtų vykdyti projektų įgyvendinimo termino skaičiavimas, be to, reglamentavimas, pagal kurį į projekto įgyvendinimo laikotarpį nėra įskaičiuojamas tik pirmųjų 8 mėnesių, kai galiojo valstybės lygio ekstremalioji situacija, terminas, nustatytas tik Priemonių aprašuose.
37. Kaip matyti iš šio Sprendimo 27 punkte nurodyto reglamentavimo, pagal Administravimo taisykles projektų finansavimo sąlygų aprašo pakeitimai, nepažeidžiant lygiateisiškumo principo, taikomi ir įgyvendinamiems projektams, jei tokie pakeitimai nepablogina projektų finansavimo sąlygų ir jei projektų finansavimo sąlygų aprašas keičiamas dėl to, kad paaiškėja nuo projekto vykdytojo nepriklausančios aplinkybės, dėl kurių projektai negali būti įgyvendinti tinkamai. Pareiškėjas šių Administravimo taisyklių nuostatų neginčija, jos nėra šios norminės administracinės bylos dalykas.
38. Šiame kontekste išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) yra išaiškinęs, kad vertinant Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimo Nr. 207 „Dėl karantino Lietuvos Respublikos teritorijoje paskelbimo“ 3.2.8, 3.4.4 papunkčiuose įtvirtinto teisinio reguliavimo proporcingumą, pažymėtina, kad toks teisinis reguliavimas buvo nustatytas atsižvelgus į tuo metu turėtą specialią informaciją apie užkrečiamosios COVID-19 ligos (koronavirusinės infekcijos) plitimą; pažymėtina ir tai, kad šio Vyriausybės nutarimo priėmimo metu turėta informacija apie užkrečiamosios COVID-19 ligos (koronavirusinės infekcijos) sukėlėjus, kitus jos ypatumus buvo negausi ir greitai besikeičianti, susiklosčiusi situacija buvo nauja ir nenuspėjama, o COVID-19 ligos (koronavirusinės infekcijos) sukeliamos pasekmės buvo neištirtos ir tik prognozuojamos. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Vyriausybė, nustatydama ginčijamą teisinį reguliavimą, neturėjo pagrindo manyti, jog pasiekti konstituciškai svarbų tikslą ir įgyvendinti viešąjį interesą – apsaugoti žmonių ir visuomenės sveikatą, be kita ko, užtikrinant sveikatos priežiūros paslaugų teikimą ne tik COVID-19 liga (koronavirusine infekcija) sergantiems, bet ir kitiems asmenims, kuriems tokios paslaugos galėjo būti būtinos, būtų galima mažiau ribojančiomis priemonėmis nei nustatytosios Vyriausybės 2020 m. kovo 14 d. nutarimo 3.2.8, 3.4.4 papunkčiuose, pagal kuriuos atitinkamai buvo laikinai draudžiama teikti grožio paslaugas ir atidėtas nurodytų odontologijos paslaugų teikimas, taip siekiant riboti užkrečiamosios COVID-19 ligos (koronavirusinės infekcijos) plitimą (Konstitucinio Teismo 2023 m. sausio 24 d. nutarimas). Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, paminėtos oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatos mutatis mutandis (su būtinais (atitinkamais) pakeitimais) taikytinos ir nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje, vertinant Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro veiksmus dėl Priemonių aprašų nuostatų keitimo Lietuvoje dėl COVID-19 ligos plitimo įvedus valstybės lygio ekstremaliąją situaciją.
39. Įvertinus tiek Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2020 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. 1V-448 ir 2020 m. gegužės 12 d. įsakymais Nr. 1V-454 bei Nr. 1V-455, tiek vėlesniais 2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymu Nr. 1V-980 ir 2020 m. spalio 16 d. įsakymais Nr. 1V-1050 bei Nr. 1V-1052 padarytų šioje byloje ginčijamų Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunkčio, Miestų plėtros aprašo 33.1 papunkčio ir Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunkčio pakeitimų turinį, matyti, jog pastaraisiais buvo reaguojama į susiklosčiusią tuo metu dar itin naują, nenuspėjamą ir sunkiai prognozuojamą situaciją, siekiant imtis priemonių, kad būtų užtikrintas pradėtų vykdyti projektų tęstinumas, tinkamas valstybės biudžeto lėšų panaudojimas ir nebūtų prarastos Europos Komisijos 2014 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. C(2014)6397 Lietuvai patvirtintos ES struktūrinių fondų lėšos. Siekdama šių tikslų, atsižvelgdama į susiklosčiusią situaciją bei vadovaujančiosios institucijos – Lietuvos Respublikos finansų ministerijos – pateiktas rekomendacijas, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija iš pradžių ginčo Priemonių aprašų nuostatas pakeitė, nustatydama, kad į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas visas laikotarpis, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, paskelbta Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 152 „Dėl valstybės lygio ekstremaliosios situacijos paskelbimo“. Tačiau vėliau, jau turėdama detalesnės informacijos apie pradėtų vykdyti projektų būklę (t. y. kad valstybėje dėl COVID-19 ligos protrūkio paskelbta ekstremalioji situacija neturėjo reikšmingos įtakos pradėtiems įgyvendinti projektams toliau vykdyti, todėl toks ilgas, ypač nežinant kiek dar tęsis paskelbta ekstremalioji situacija, projekto įgyvendinimo termino sustabdymas nebuvo būtinas), Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija nedelsdama kol bus padaryta žala valstybės biudžetui bei prarastos Lietuvai skirtos ES struktūrinių fondų lėšos ar jų dalis, aptariamą teisinį reguliavimą pakeitė, į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamą terminą sutrumpindama iki pirmųjų 8 mėnesių, kai galiojo minėtu Vyriausybės nutarimu paskelbta valstybės lygio ekstremalioji situacija.
40. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, toks dažnas Priemonių aprašų nuostatų keitimas, ypač atsižvelgiant į tai, kad šios nuostatos yra taikomos jau pradėtiems įgyvendinti projektams, juridinės technikos prasme nėra idealus ir įprastomis sąlygomis netgi galėtų būti laikomas ydingu. Tačiau, atsižvelgiant į tai, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2020 m. gegužės 8 d. įsakymas Nr. 1V-448 ir 2020 m. gegužės 12 d. įsakymai Nr. 1V-454 bei Nr. 1V-455, taip pat 2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymas Nr. 1V-980 ir 2020 m. spalio 16 d. įsakymai Nr. 1V-1050 bei Nr. 1V-1052 buvo priimti, be kita ko, reaguojant į naują ir nuolat besikeičiantį COVID-19 ligos reiškinį, darytina išvada, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija, turėdama naujos, su projektų vykdymu susijusios reikšmingos informacijos, negalėjo delsti ir privalėjo atitinkamai veikti, t. y. turėjo nustatyti reguliavimą, pagal kurį tinkamai būtų išmokamos ir panaudojamos ne tik ES struktūrinių fondų, bet ir valstybės biudžeto lėšos. Tokius veiksmus Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija privalėjo atlikti, be kita ko, vadovaudamasi Konstitucijoje įtvirtintu atsakingo valdymo principu, suponuojančiu, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, jie turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus; iš Konstitucijos kylantis vienas iš viešosios valdžios institucijų ir pareigūnų veiklos principų – skaidrumo principas suponuoja, be kita ko, sprendimus priimančių pareigūnų atsakomybę už tuos sprendimus; skaidrumas yra būtina prielaida inter alia (be kita ko) užkirsti kelią piktnaudžiavimams valdžia, taigi ir būtina prielaida žmonėms pasitikėti viešosios valdžios institucijomis ir apskritai valstybe (Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 8 d. nutarimas). Iš Konstitucijos, inter alia jos 128 straipsnio 2 dalies, kyla reikalavimas tausoti valstybės turtą, jo nešvaistyti ir jį racionaliai tvarkyti (Konstitucinio Teismo 2007 m. liepos 5 d., 2008 m. kovo 20 d., 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimai).
41. Šiuo aspektu taip pat svarbu pabrėžti, kad atlikdama ginčijamus Priemonių aprašų pakeitimus, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija į naują terminą, neįskaičiuojamą į projekto įgyvendinimo trukmę, įtraukė laikotarpį nuo 2020 m. gegužės 8 d. įsakymo Nr. 1V-448 ir 2020 m. gegužės 12 d. įsakymų Nr. 1V-454 bei Nr. 1V-455 iki 2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 ir 2020 m. spalio 16 d. įsakymų Nr. 1V-1050 bei Nr. 1V-1052 įsigaliojimo, t. y. laikotarpį, kuriuo galiojo ankstesni Priemonių aprašų pakeitimai, reglamentavę projekto įgyvendinimo terminų, taikomų siekiant nustatyti tinkamų finansuoti išlaidų sumą, trukmę (valstybės lygio ekstremalioji padėtis paskelbta Vyriausybės 2020 m. vasario 26 d. nutarimu, o šioje byloje ginčijami Priemonių aprašų pakeitimai įsigaliojo atitinkamai 2020 m. rugsėjo 30 d. ir 2020 m. spalio 20 d.).
42. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, konstatuotina, jog priešingai, nei teigiama pareiškime, Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) neprieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.
43. Pareiškime taip pat teigiama, jog ginčijamomis Priemonių aprašų nuostatomis yra pažeistas projektą jau pradėjusių įgyvendinti asmenų teisėtų lūkesčių principas, nes Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2020 m. gegužės 8 d. įsakymu Nr. 1V-448 ir 2020 m. gegužės 12 d. įsakymais Nr. 1V-454 bei Nr. 1V-455 atliktais Priemonių aprašų nuostatų pakeitimais projektų vykdytojams buvo suformuotas lūkestis, jog projektų įgyvendinimo vėlavimas ekstremaliosios situacijos metu nesukels jiems finansinių pasekmių. Pasisakydama dėl šių pareiškime keliamų abejonių, išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, jog pagal ESTT praktiką teisė remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu taikoma kiekvienam asmeniui, kuriam nacionalinė administracinė institucija sukėlė pagrįstų lūkesčių, suteikdama konkrečių garantijų (žr. 2018 m. rugpjūčio 7 d. sprendimo Ministru kabinets, C‑120/17 50 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Šiuo aspektu reikia patikrinti, ar atitinkamos administracinės institucijos veiksmai atitinkamam teisės subjektui sukėlė pagrįstų lūkesčių, ir, jei taip, nustatyti šių lūkesčių teisėtumą (žr. minėto sprendimo Ministru kabinets, C‑120/17 51 punktą ir jame nurodyta jurisprudenciją). Tačiau iš ESTT suformuotos jurisprudencijos matyti, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principu negali būti remiamasi pažeidžiant aiškią ES teisės nuostatą, o už ES teisės taikymą atsakingos nacionalinės institucijos elgesys, prieštaraujantis šiai teisei, teisės subjektams negali sukurti teisėtų lūkesčių naudotis ES teisei prieštaraujančia tvarka (žr. minėto sprendimo Ministru kabinets, C‑120/17 52 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
44. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog teisėtų lūkesčių apsaugos principas siejasi su visų valstybės institucijų pareiga laikytis prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius teisės aktus įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos. Pagal šį principą teisinį reguliavimą galima keisti tik laikantis iš anksto nustatytos tvarkos ir nepažeidžiant Konstitucijos principų bei normų, būtina inter alia laikytis principo lex retro non agit, teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių (Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2001 m. gruodžio 18 d. nutarimai).
45. Antai, 2007 m. liepos 5 d. nutarime vertindamas nuosavybės teisių atkūrimo teisinio reguliavimo teisėtumą, Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad nors konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja teisinio tikrumo, teisinio saugumo, teisėtų lūkesčių apsaugos ir kitus reikalavimus inter alia restitucijos santykių teisiniam reguliavimui, jo negalima aiškinti kaip esą apskritai neleidžiančio pradėjus nuosavybės teisių atkūrimą vienomis sąlygomis įstatymų leidėjui vėliau pakeisti šių sąlygų, inter alia nustatyti naujų, papildomų sąlygų, kai tuo siekiama apsaugoti tam tikras konstitucines vertybes, kurioms būtų daroma žala arba būtų sudarytos prielaidos tokiai žalai atsirasti, jeigu anksčiau nustatytos nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo sąlygos nebūtų pakeistos. Kaip tik priešingai – paaiškėjus, kad anksčiau nustatytomis sąlygomis ir tvarka atkuriant nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą yra daroma žala kitoms Konstitucijos saugomoms ir ginamoms vertybėms arba yra sudaromos prielaidos tokiai žalai atsirasti, įstatymų leidėjas ne tik gali, bet ir privalo atitinkamai pakeisti anksčiau nustatytas nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo sąlygas ir tvarką. Tačiau ir tokiais atvejais turi būti paisoma konstitucinio proporcingumo principo, pagal kurį teisės aktais nustatytos ir taikomos priemonės turi būti proporcingos siekiamam tikslui, o asmens teisės negali būti ribojamos labiau negu būtina teisėtam ir visuotinai reikšmingam, konstituciškai pagrįstam tikslui pasiekti.
46. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat akcentuoja, jog teisės doktrinoje yra pabrėžiama, kad pareiga paisyti teisėtų lūkesčių apsaugos principo reikalavimų nereiškia, jog iš įstatymų leidėjo ar kitų teisėkūros subjektų visais atvejais yra reikalaujama išlaikyti status quo (padėtis, kuri yra). Kitaip tariant, teisėtų lūkesčių apsaugos principas negarantuoja, kad nustatytas teisinis reguliavimas apskritai nebus koreguojamas. Valstybės institucijos privalo įgyvendinti valstybės politiką veiksmingiausiu būdu, todėl, siekiant šių tikslų, tam tikri teisinio reguliavimo pakeitimai neišvengiami. Visuomeniniai santykiai gali būti sureguliuojami kitaip, nei anksčiau galiojusiame teisiniame reguliavime, ypač tose srityse, kuriose įstatymų leidėjas turi diskreciją. Kita vertus, nors ir netrukdydamas principinei teisėkūros raidai, teisėtų lūkesčių apsaugos principas iš esmės gali riboti teisės aktų leidėjo laisvę bet kuriuo metu keisti nustatytą teisinį reguliavimą. Teisėtų lūkesčių apsaugos principas draudžia keisti teisinį reguliavimą taip, kad įstatymų leidėjas nesilaikytų prisiimtų įsipareigojimų, ir naujas teisinis reguliavimas nepagrįstai pablogintų asmens teisinę padėtį (žr. Gedmintaitė A. (2016). Teisėtų lūkesčių apsaugos principas viešojoje teisėje. Daktaro disertacija. Vilnius: Vilniaus universitetas; taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2023 m. gruodžio 20 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-12-556/2023; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. gegužės 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-303-629/2024).
47. Šioje byloje konstatuota, kad Reglamente Nr. 1303/2013 ir Administravimo taisyklėse yra atskirai apibrėžti atvejai, kai projekto sutartimi prisiimtų įsipareigojimų pareiškėjui (paramos gavėjui) nebuvo įmanoma laikytis dėl nuo jo valios nepriklausiusių aplinkybių, kurių jis negalėjo numatyti (force majeure aplinkybės) – pareiškėjas (paramos gavėjas) neatsako už įsipareigojimų pagal sutartį neįvykdymą, jeigu įrodo, kad įsipareigojimų neįvykdė dėl force majeure aplinkybių, atsiradusių po projekto sutarties įsigaliojimo dienos. Kaip viena iš galimų force majeure priežasčių Reglamente Nr. 1303/2013 bei Administravimo taisyklėse yra minimas COVID-19 ligos protrūkis (žr. šio Sprendimo 31–32 p.).
48. Vadinasi, atliktais ginčijamais Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunkčio (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunkčio (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunkčio (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) pakeitimais nustačius bendrą taisyklę, kad į projekto įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamas pirmųjų 8 mėnesių terminas, kai galioja valstybės lygio ekstremalioji situacija, buvo nustatytos ne naujos išlaidų tinkamumo finansuoti sąlygos ir / ar proporcijos (valstybės biudžeto ir pareiškėjo lėšomis finansuojama išlaidų dalis), o iš esmės buvo tik palengvinta pareiškėjų įrodinėjimo našta (tuo pačiu ir administracinė našta, teikiant dokumentus) tais atvejais, kai projekto įgyvendinimo laikotarpio pailgėjimas yra grindžiamas dėl COVID-19 ligos protrūkio paskelbta valstybės lygio ekstremaliąja situacija. Kitaip tariant, nustačius, kad projekto įgyvendinimo terminas prailgėjo, minėtas „pirmų 8 mėnesių“ terminas yra taikomas savaime, t. y. preziumuojant, kad juo pareiškėjai (paramos gavėjai) negalėjo įgyvendinti projekto veiklų dėl nuo jų nepriklausiusių aplinkybių. Išplėstinė teisėjų kolegija šiuo aspektu pažymi, jog iš Reglamente Nr. 1303/2013 ir Administravimo taisyklėse įtvirtinto teisinio reguliavimo (be kita ko, projekto sutarties nuostatų) matyti, kad teisės remtis force majeure aplinkybėmis, siekdami, kad nebūtų mažinama valstybės biudžeto lėšomis finansuojama projekto dalis, pareiškėjai (paramos gavėjai) nepraranda ir pasibaigus ginčo Priemonių aprašų nuostatuose įtvirtintam „pirmų 8 mėnesių“ terminui. Šiam terminui pasibaigus, pareiškėjams (paramos gavėjams), projekto įgyvendinimo trukmės pratęsimą grindžiantiems force majeure aplinkybėmis (be kita ko, tokiomis, kurias sukėlė COVID-19 ligos protrūkis), tiesiog atsiranda pareiga tokias aplinkybes įrodyti pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso ir Atleidimo nuo atsakomybės esant nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybėms taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. liepos 15 d. nutarimu Nr. 840, nuostatas. Kaip minėta, force majeure aplinkybių vertinimas ir taikymas, sprendžiant dėl konkrečiam projektui skiriamo finansavimo (įskaitant iš valstybės biudžeto finansuojamą jo dalį), yra individualių administracinių ginčų dalykas. Todėl atmestini pareiškimo argumentai dėl „pirmų 8 mėnesių“ taisyklės poveikio įgyvendinamiems projektams nevertinimo bei alternatyvaus reglamentavimo galimybių.
49. Taigi, priešingai, nei teigiama pareiškime, ginčo Priemonių aprašų nuostatomis savaime nėra pažeidžiamas pareiškėjų (paramos gavėjų) lūkestis, jog projektų įgyvendinimo vėlavimas ekstremaliosios situacijos metu nesukels jiems finansinių pasekmių, jomis (nuostatomis) nėra nepagrįstai bloginamos pareiškėjų (paramos gavėjų) projektų finansavimo sąlygos. Pažymėtina, jog ginčo Priemonių aprašų nuostatomis, reaguojant į naują ir neapibrėžtą dėl COVID-19 ligos plitimo valstybėje susiklosčiusią situaciją, pareiškėjams (paramos gavėjams) buvo suteikta papildoma įrodinėjimo naštos lengvata, kuri įprastinėmis sąlygomis jiems nepriklausytų. Vien dėl šių aplinkybių pareiškėjai (paramos gavėjai) negalėjo įgyti teisėto lūkesčio, kad į projekto įgyvendinimo terminą būtų neįskaitomas visas valstybės lygio ekstremaliosios situacijos laikotarpis, nepaisant to, ar šiuo laikotarpiu egzistavo objektyvios kliūtys konkretiems projektams bei jų veikloms vykdyti.
50. Dėl nurodytų priežasčių nėra pagrindo konstatuoti, kad Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) prieštarauja konstituciniam teisėtų lūkesčių apsaugos principui.
51. Šiame kontekste atmestini ir pareiškimo argumentai, esą Priemonių aprašuose nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį projekto vykdytojui taikoma sankcija už ilgesnį projekto įgyvendinimo terminą, kurį sutiko pratęsti įgyvendinanti institucija, prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 10 punkte įtvirtintam proporcingumo principui. Kaip minėta, tiek Reglamento Nr. 1303/2013, tiek Administravimo taisyklių nuostatos suponuoja, kad pareiškėjas (paramos gavėjas) neatsako už įsipareigojimų pagal sutartį neįvykdymą, jeigu įrodo, kad įsipareigojimų neįvykdė dėl force majeure aplinkybių, atsiradusių po projekto sutarties įsigaliojimo dienos. Atsakomybė dėl ilgesnių, nei nustatyta projekto sutartyje, projekto įgyvendinimo terminų pasekmių, įskaitant projekto finansavimo valstybės biudžeto lėšomis mažinimą, pareiškėjams (paramos gavėjams) kyla tik neįrodžius nenugalimos jėgos aplinkybių egzistavimo.
52. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, tokiu teisiniu reguliavimu taip pat nėra pažeidžiamas konstitucinis lygiateisiškumo principas. Remiantis oficialiąja konstitucine doktrina, konstitucinis visų asmenų lygybės įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams principas įpareigoja valstybę vienodai veiksmingomis priemonėmis ginti kiekvieno asmens teises ir laisves (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 30 nutarimas). Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta formali visų asmenų lygybė. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas reiškia žmogaus prigimtinę teisę būti traktuojamam vienodai su kitais. Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad šio principo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant. Nurodytas principas įpareigoja vienodus faktus vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai (Konstitucinio Teismo 2003 m. liepos 4 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas yra ne kartą pažymėjęs, jog konstitucinis visų asmenų lygybės principas nepaneigia to, kad įstatyme gali būti nustatytas nevienodas (diferencijuotas) teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu; socialinio gyvenimo įvairovė gali lemti teisinio reguliavimo būdą ir turinį. Konstitucinis asmenų lygybės principas nepaneigia pačios galimybės skirtingai traktuoti žmones atsižvelgiant į jų statusą ar padėtį (Konstitucinio Teismo 2008 m. spalio 30 d., 2012 m. liepos 3 d. nutarimai). Tačiau konstitucinis visų asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeidžiamas, jei tam tikra grupė asmenų, kuriems yra skiriama teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, būtų kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisintinas (Konstitucinio Teismo 1996 m. lapkričio 20 d., 2012 m. birželio 29 d. nutarimai).
53. Kaip minėta, pareiškėjas šioje norminėje administracinėje byloje neginčija Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos diskrecijos bei jos ribų, tvirtinant Programos projektų finansavimo sąlygų aprašus ir jų pakeitimus. Vien tai, kad pareiškėjui kelia abejonių aplinkybė, jog Priemonių aprašais yra nustatyta tokia negrąžinamųjų subsidijų schema, pagal kurią valstybės biudžeto lėšomis, atitinkamai sumažinant pareiškėjo finansuojamą dalį, yra apdovanojami projektai, kurių veiklų įgyvendinimo terminas sutrumpėja, ir atvirkščiai – pareiškėjo finansuojamos projekto dalies sąskaita sumažinama valstybės biudžeto lėšomis finansuojama projekto dalis tais atvejais, kai projekto veiklų įgyvendinimo terminas pailgėja (pažymėtina, jog šios schemos teisėtumo pareiškėjas šioje byloje taip pat neginčija), savaime nereiškia, kad asmenys, pretenduojantys į pagal Priemonių aprašus mokamą paramą yra vertinami kitaip (nevienodai) nei asmenys pagal kitas Programos priemones. Iš Europos Komisijos 2014 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. C(2014)6397 patvirtintos Programos matyti, kad ja ES finansavimo normos buvo nustatytos pagal 12 prioritetų, o atskiroms pagal skirtingus prioritetus įgyvendinamoms priemonėmis yra keliami skirtingi tikslai bei reikalavimai. Todėl išlaidų pagal tokias priemones tinkamumo finansuoti reguliavimas objektyviai negali būti visiškai vienodas. Juo labiau, kad, kaip buvo nustatyta nagrinėjamoje byloje, ginčo Priemonių aprašų nuostatomis įtvirtintu į projektų įgyvendinimo trukmę neįskaičiuojamu „pirmų 8 mėnesių“ terminu buvo tik palengvinta pareiškėjų (paramos gavėjų) įrodinėjimo našta dėl force majeure aplinkybių, taip pat kad net ir pasibaigus šiam terminui pareiškėjai (paramos gavėjai) nepraranda teisės toliau remtis force majeure aplinkybių egzistavimu. Dėl nurodytų priežasčių nėra pagrindo spręsti, kad tokiu teisiniu reguliavimu pareiškėjai pagal Priemonių aprašus vertinami nepalankiau nei pareiškėjai pagal kitų priemonių projektų finansavimo sąlygų aprašus.
54. Apibendrindama byloje nustatytas aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Didžiųjų miestų plėtros aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Miestų plėtros aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Kaimo plėtros aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija) pareiškėjo prašoma patikrinti apimtimi neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintiems teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo, draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principams bei šiuos principus apimančiam teisinės valstybės principui, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims ir VAĮ 3 straipsnio 10 punktui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 1 dalimi ir 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. gruodžio 10 d. įsakymu Nr. 1V-989 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ Nr. 07.1.1-CPVA-R-904 priemonės „Didžiųjų miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 32.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1052 redakcija), Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 23 d. įsakymu Nr. 1V-841 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 7 prioriteto „Kokybiško užimtumo ir dalyvavimo darbo rinkoje skatinimas“ 07.1.1-CPVA-R-905 priemonės „Miestų kompleksinė plėtra“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 33.1 papunktis (2020 m. spalio 16 d. įsakymo Nr. 1V-1050 redakcija) bei Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2015 m. spalio 21 d. įsakymu Nr. 1V-833 patvirtinto 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos 8 prioriteto „Socialinės įtraukties didinimas ir kova su skurdu“ 08.2.1-CPVA-R-908 priemonės „Kaimo gyvenamųjų vietovių atnaujinimas“ projektų finansavimo sąlygų aprašo 34.1 papunktis (2020 m. rugsėjo 29 d. įsakymo Nr. 1V-980 redakcija), ta apimtimi, kiek juose nustatyta „pirmų 8 mėnesių“ nuostata, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintiems teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių apsaugos, lygiateisiškumo, atsakingo valdymo principams ir konstituciniam draudimo nustatyti teisės akto grįžtamąją galią principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 10 punktui, taip pat kad minėtos Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintų aprašų nuostatos visa apimtimi neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintam atsakingo valdymo principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 10 punktui bei Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 5 punktui, 15 straipsnio 1 ir 2 dalims.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Arūnas Dirvonas
Rytis Krasauskas
Beata Martišienė
Milda Vainienė
Skirgailė Žalimienė