Administracinė byla Nr. I-8-520/2019
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00052-2018-6
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 22.4.4
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. gegužės 16 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dalios Višinskienės (pranešėja), Virginijos Volskienės ir Skirgailės Žalimienės,
sekretoriaujant Nijolei Pašvenskienei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos atstovui A. S.,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą dėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 „Dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ 2.1 punkto ir Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. 1V-3, 15 punkto teisėtumo ištyrimo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Vilniaus apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą Nr. I-3388-789/2018 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-02387-2016-2) pagal pareiškėjų Ž. A. ir V. S. skundą atsakovams Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai (toliau – ir Vidaus reikalų ministerija) ir Vilniaus apskrities vyriausiajam policijos komisariatui (toliau – ir Vilniaus AVPK) dėl kompensacijos už patirtas važiavimo išlaidas priteisimo, kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 „Dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ (toliau – ir Įsakymas) 2.1 punktas ir Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. 1V-3 (toliau – ir Aprašas), 15 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto (kreipimosi metu galiojusios 2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcijos) (toliau – ir Statutas) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinam asmenų lygybės principui.
2. Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymas grindžiamas šiais motyvais:
2.1. Vilniaus AVPK išmokėjo individualios administracinės bylos pareiškėjams važiavimo asmeniniu transportu, kai vykstama į tarnybos vietą ir iš jos, išlaidų kompensaciją, vadovaudamasis Įsakyme ir Apraše įtvirtintomis teisės normomis. Aprašo (toliau tekste vadovaujamasi 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija, jeigu nenurodyta kitaip) 13 punkte nustatyta, kad pareigūno važiavimo asmeniniu transportu išlaidų dydis skaičiuojamas pagal šią formulę: Išlaidos = a × 2 × d × k, kur a – trumpiausias atstumas nuo tarnybos vietos iki vietos, į kurią vykstama tarnybiniais tikslais, arba nuo faktinės gyvenamosios vietos iki tarnybos vietos (kilometrais); d – pareigūno vykimų skaičius arba dirbtų dienų (pamainų) skaičius per mėnesį; k – vieno kilometro kelionės išlaidų dydis (eurais). Vieno kilometro kelionės išlaidų dydis (eurais) nustatytas Įsakymo 2.1 punkte – 0,08 euro. Aprašo 15 punkte nustatyta, kad naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais.
2.2. Iš viešai skelbiamų duomenų bei skaičiuoklių (pvz., https://degalu-kainos.lt, https://autogidas.lt/auto-katalogas/vidutines-degalu-sanaudos/) matyti, kad vidutinė benzino ir dyzelino 1 litro kaina iš esmės nesiskiria (yra apie 1,094 euro), tačiau skirtingoms automobilių rūšims nurodomas skirtingas sunaudojamų degalų kiekis 100 km ir 1 km. Atsižvelgiant į tai, gali susidaryti tokia situacija, kai įvertinus pareigūnui priklausančio automobilio rūšį ir kitus parametrus sunaudojamų degalų kiekis 1 km gali viršyti Įsakymo 2.1 punkte nustatytą vieno kilometro kelionės išlaidų dydį. Todėl tiems pareigūnams, kurių automobiliai pagal jų rūšį ir parametrus sunaudos tokį degalų kiekį, kuris atitiks Įsakymo 2.1 punkte nustatytą vieno kilometro kelionės išlaidų dydį, ir tiems pareigūnams, kurių automobiliai pagal jų rūšį ir parametrus sunaudos didesnį degalų kiekį, kuris neatitiks Įsakymo 2.1 punkte nustatyto vieno kilometro kelionės išlaidų dydžio, bus išmokamos iš esmės skirtingo dydžio kompensacijos – vieniems bus išmokama suma, kuri realiai atitinka sunaudotą degalų kiekį, kitiems – išmokama mažesnė suma, realiai neatitinkanti sunaudoto degalų kiekio. Toks teisinis reguliavimas iš esmės suponuoja nevienodą pareigūnų traktavimą, kadangi vieniems bus kompensuojamos realiai patirtos išlaidos, o kitiems – tik jų dalis. Tačiau pareigūnai yra vienodoje teisinėje padėtyje, todėl skirtingas jų traktavimas nagrinėjamu atveju yra nepagrįstas. Dėl šių aplinkybių kyla abejonės, ar Įsakymo 2.1 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatomas fiksuotas vieno kilometro kelionės išlaidų dydis (eurais) – 0,08 euro, neprieštarauja Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
2.3. Remiantis minėtais viešai skelbiamais duomenimis, vidutinė benzino ir dyzelino 1 litro kaina iš esmės nesiskiria, taip pat nenustatyta, kad automobilių su dyzeliniais varikliais sunaudojamo kuro norma yra 35 procentais mažesnė nei to paties (panašaus) modelio automobilio, kuriam eksploatuoti reikalingas benzinas. Todėl pareigūnų realiai patiriamos važiavimo išlaidos neturėtų būti siejamos su tuo, kokį automobilį – su dyzeliniu ar benzininiu varikliu – pareigūnas valdo nuosavybės teise. Tačiau Apraše nustatyta diferenciacija reiškia, kad gali susidaryti tokia situacija, kai pareigūnams, naudojantiems automobilius su dyzeliniais varikliais, bus kompensuojama tik patirtų važiavimo išlaidų dalis, o pareigūnams, naudojantiems automobilius su benzininiais varikliais, bus kompensuojamos visos važiavimo išlaidos. Toks teisinis reguliavimas reiškia nevienodą pareigūnų traktavimą ir jis nėra pagrįstas. Dėl šių aplinkybių taip pat kyla abejonės, ar Aprašo 15 punkte nustatytas teisinis reguliavimas neprieštarauja Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
II.
3. Atsakovas Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (toliau – ir atsakovas) atsiliepime į Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą nesutinka su teismo abejone dėl Įsakymo 2.1 punkto ir Aprašo 15 punkto teisėtumo.
4. Atsakovo atsiliepimas į Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą grindžiamas šiais argumentais:
4.1. Vilniaus apygardos administracinis teismas suabejojo ne Įsakymo 2.1 punkte įtvirtinto dydžio skaitine verte, bet jo universalumu, t. y. taikymu visiems pareigūnams, neatsižvelgiant į naudoto konkretaus automobilio kuro sąnaudas. Tačiau, atsakovo manymu, toks universalumas yra teisiškai pateisinamas, nes įstatymai nereikalauja to, kas neįmanoma. Pareiškėjas pažymi, kad kiekvieno pareigūno individualaus automobilio kuro sąnaudų nustatymas reikalauja didelių laiko ir žmogiškųjų išteklių sąnaudų, o tai būtų neproporcinga našta pareigūnų darbovietėms. Važiavimas automobiliu yra universalus dalykas, todėl rengiant Įsakymą buvo atsižvelgta į analogišką kriterijų krašto apsaugos sistemoje: Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministras 2011 m. lapkričio 3 d. įsakymu Nr. V-1261 nustatė profesinės karo tarnybos kariams, kariams savanoriams ir kitiems aktyviojo rezervo kariams, parengtojo rezervo kariams ir kariūnams kelionės nuosavu transportu vieno kilometro atlyginamų išlaidų vieningą dydį – 0,06 euro, kuris galioja iki šiol.
4.2. Vidaus reikalų ministerija, nustatydama minėtą dydį, taip pat atsižvelgė į kuro kainas, važiavimo sąlygas (didesnę nei kariškių važiavimo mieste dalį) ir finansines galimybes, be to, buvo išnagrinėtos iki 2016 metų teiktos pareigūnų ataskaitos ir nustatyta, kad 0,08 euro vieno kilometro išlaidų dydis atitinka realius kaštus. Universalūs dydžiai naudojami dažnai, pavyzdžiui, nors žmonių poreikiai (sąnaudos) yra skirtingi, tačiau dienpinigių dydis yra universalus (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. balandžio 29 d. nutarimas Nr. 526 „Dėl dienpinigių ir kitų komandiruočių išlaidų apmokėjimo“).
4.3. Prašoma ištirti Aprašo 15 punkto nuostata, kad naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, iš esmės sutampa su iki 2016 m. sausio 7 d. galiojusio Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, važiavimo išlaidų kompensavimo tvarkos aprašo 16 punkto nuostata, pagal kurią automobiliams su dyzeliniais varikliais taikoma 0,65 pagal metodiką nustatytos arba transporto priemonės gamintojo nurodytos benzininio variklio degalų normos. Šis dydis buvo nustatytas remiantis Automobilių kuro normų nustatymo metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 1995 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 405 (toliau – ir Metodika), 1.1 skyriaus antros pastraipos a punktu, kuriame dyzeliniams varikliams įtvirtinta 0,6–0,7 benzininio variklio degalų naudojimo norma. Apraše buvo nustatytas šių skaičių, t. y. 0,6 ir 0,7, vidurkis – 0,65. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad nurodyta susisiekimo ministro patvirtinta moksliškai pagrįsta Metodika nekėlė ir nekelia abejonių, todėl nėra pagrindo abejoti ją atitinkančio vidaus reikalų ministro patvirtinto Aprašo teisėtumu. Be to, yra parengta ir derinama ginčo santykius reguliuojančio teisės akto nauja redakcija, kurioje nebėra nurodytos nuostatos dėl važiavimo išlaidų mažinimo.
III.
5. Rengiantis nagrinėti bylą buvo gautas Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos (toliau – ir Susisiekimo ministerija) raštas, kuriame paaiškinama, kad:
5.1. Susisiekimo ministerija neturi išsaugotos informacijos, kuo remiantis Metodikoje buvo nustatyta degalų naudojimo norma dyzeliniams varikliams.
5.2. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos nuostatais, patvirtintais Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. spalio 13 d. nutarimu Nr. 1480, Susisiekimo ministerijai nesuteikti įgaliojimai tvirtinti transporto priemonių degalų sunaudojimo metodikas, todėl Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2015 m. lapkričio 5 d. įsakymu Nr. 3-454(1.5 E) Metodika buvo pripažinta netekusia galios ir Susisiekimo ministerija neplanuoja rengti bei tvirtinti naujos automobilių kuro naudojimo normų nustatymo metodikos.
5.3. Susisiekimo ministerija biudžetinėms įstaigoms rekomendavo vadovautis: 1) Pavyzdinėmis tarnybinių lengvųjų automobilių naudojimo biudžetinėse įstaigose taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. gegužės 17 d. nutarimu Nr. 543, kurių 18 punkte nurodyta, kad faktinė automobilio degalų naudojimo bazinė norma ir taikomas degalų naudojimo koeficientas (šaltuoju metų periodu, mieste, užmiestyje ir kt.) nustatomi kontrolinio važiavimo metu; 2) Komandiruočių išlaidų apmokėjimo biudžetinėse įstaigose taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. balandžio 29 d. nutarimu Nr. 526, 17.4 punktu, kuriame, be kita ko, nurodyta, kad degalų sunaudojimo normos atitinkamai transporto priemonei apskaičiuojamos pagal atitinkamos transporto priemonės gamintojo nurodytus transporto priemonės techninius duomenis (degalų sunaudojimo normas 100 kilometrų).
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
6. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti, ar Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 „Dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ 2.1 punktas ir Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. 1V-3, 15 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
7. Prašomas ištirti Įsakymo 2.1 punktas nustatė, kad „vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, vieno kilometro išlaidų dydis – 0,08 euro“.
8. Prašomas ištirti Aprašo 15 punktas nustatė, kad „Naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas, pagal tvarkos aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais“.
9. Pagal Aprašo 13 punktą „Pareigūno važiavimo asmeniniu transportu išlaidų dydis skaičiuojamas pagal formulę:
Išlaidos = a × 2 × d × k,
kur:
a – trumpiausias atstumas nuo tarnybos vietos iki vietos, į kurią vykstama tarnybiniais tikslais, arba nuo faktinės gyvenamosios vietos iki tarnybos vietos (kilometrais);
d – pareigūno vykimų skaičius arba dirbtų dienų (pamainų) skaičius per mėnesį;
k – vieno kilometro kelionės išlaidų dydis (eurais).“
10. Pabrėžtina, kad šios norminės administracinės bylos nagrinėjimo metu Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymas Nr. 1V-3, kuriuo buvo patvirtintas ir nurodytas Aprašas, nebegalioja – Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakymu Nr. 1V-216, be kita ko, buvo pripažintas netekusiu galios 2016 m. sausio 6 d. įsakymas Nr. 1V-3 su visais pakeitimais ir papildymais (2019 m. kovo 4 d. įsakymo Nr. 1V-216 3 p.); naujai nustatytas vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja asmeniniu transportu tarnybos tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, vieno kilometro išlaidų dydis – 0,08 euro (2019 m. kovo 4 d. įsakymo Nr. 1V-216 2.1 p.); taip pat patvirtinta nauja Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybos tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos aprašo redakcija (2019 m. kovo 4 d. įsakymo Nr. 1V-216 1 p.), kurioje nebėra prašomos ištirti Aprašo 15 punkte (2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija) buvusios nuostatos dėl važiavimo išlaidų mažinimo naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas.
11. Tačiau nagrinėjamu atveju prašymas ištirti Įsakymo 2.1 punkto ir Aprašo 15 punkto (2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija) teisėtumą pateiktas Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėjant individualią bylą, kurioje taikytinos būtent nurodytos prašomos ištirti redakcijos Įsakymo ir Aprašo nuostatos. Taigi sprendimas dėl šios norminės administracinės bylos nagrinėjimo metu nebegaliojančių teisės aktų yra aktualus prašymą šioje byloje pateikusiam ir individualų ginčą nagrinėjančiam teismui, kadangi minėtų nuostatų teisėtumo ištyrimas padės teismui teisingai išspręsti individualioje administracinėje byloje kilusį ginčą. Todėl ginčijamo teisės akto panaikinimas šiuo atveju nėra pagrindas nutraukti norminę administracinę bylą ir nepaisydamas minėtos aplinkybės administracinis teismas tiria ir norminės administracinės bylos nagrinėjimo metu negaliojančios teisės normos teisėtumą (šiuo aspektu žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. sausio 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I438-35/2012; ir kt.).
12. Šiame kontekste taip pat akcentuotina, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas, prašydamas ištirti Įsakymo 2.1 punkto ir Aprašo 15 punkto, galiojusių nuo 2016 m. sausio 7 d. iki 2019 m. kovo 7 d., teisėtumą, juose įtvirtintomis nuostatomis abejoja tiek, kiek jos susijusios su važiavimo išlaidų atlyginimu naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais. Administracinės bylos Nr. I-3388-789/2018 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-02387-2016-2) medžiaga, kurioje ir pateiktas nagrinėjamas Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymas dėl minėtų nuostatų teisėtumo ištyrimo, taip pat patvirtina, kad nurodytoje individualioje byloje ginčas tarp šalių kilo būtent dėl važiavimo išlaidų atlyginimo naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais. Šiuo atveju Vilniaus apygardos administracinis teismas Įsakymo 2.1 punkto ir Aprašo 15 punkto nuostatų atitiktimi kreipimosi metu galiojusiose Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui bei Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui abejoja ta apimtimi, kiek dėl minėtų nuostatų taikymo pareigūnai, kurie yra vienodoje teisinėje padėtyje, Įsakymo 2.1 punkto taikymo atžvilgiu visiškai neatsižvelgiant į konkrečių pareigūnų realiai naudojamų automobilių rūšį ir parametrus, o Aprašo 15 punkto taikymo atžvilgiu vien dėl naudojamo automobilio variklio kuro tipo (su dyzeliniu ar benzininiu varikliu), traktuojami skirtingai, kadangi vieniems gali būti kompensuojamos visos realiai patirtos išlaidos, o kitiems – tik jų dalis. Nurodytos teisinės ir faktinės aplinkybės apibrėžia šios norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas.
V.
Dėl vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 2.1 punkto teisėtumo
13. Kaip minėta, šioje norminėje administracinėje byloje prašoma ištirti Įsakymo 2.1 punkto atitiktį Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
14. Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymo pateikimo metu galiojusi Statuto 3 straipsnio 1 dalis (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija, galiojusi iki 2019 m. sausio 1 d.) nustatė, kad „Vidaus tarnyba grindžiama įstatymų viršenybės, lygiateisiškumo, politinio neutralumo, skaidrumo, karjeros, vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo, tarnybinio pavaldumo, teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms, bendrųjų pareigūno pareigų nuolatinio vykdymo principais“. Vadovaujantis to paties straipsnio 3 dalimi (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija), „Pagal lygiateisiškumo principą kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis turi lygias teises stoti į vidaus tarnybą, o pareigūno statusas negali būti ribojamas dėl aplinkybių, nesusijusių su pareigūno profesinėmis ir dalykinėmis savybėmis“. Statuto 3 straipsnio 7 dalis (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) nustatė, kad „Pagal vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principą pareigūnų tarnybos ypatumai (didesnis pavojus gyvybei ar sveikatai, griežtesnė atsakomybė ir įvairūs su tarnyba susiję apribojimai) yra kompensuojami šiame statute ir kituose teisės aktuose nustatytomis socialinėmis garantijomis“.
15. Nuo 2019 m. sausio 1 d. galiojančios redakcijos Statuto (2018 m. birželio 29 d. įstatymo Nr. XIII-1381 redakcija) 3 straipsnio 1 dalies 2 ir 6 punktai nustato, kad „Pagrindiniai vidaus tarnybos principai: <...> 2) lygiateisiškumo principas. Kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis turi lygias teises stoti į vidaus tarnybą, o pareigūno statusas negali būti ribojamas dėl aplinkybių, nesusijusių su pareigūno profesinėmis ir dalykinėmis savybėmis; <…> 6) vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principas. Pareigūnų tarnybos ypatumai (didesnis pavojus gyvybei ar sveikatai, griežtesnė atsakomybė ir įvairūs su tarnyba susiję apribojimai) yra kompensuojami šiame statute ir kituose teisės aktuose nustatytomis socialinėmis garantijomis“. Taigi Statuto nuostatos, kurioms ginčijamų normų atitiktį prašoma ištirti, iš esmės liko nepakitusios.
16. Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalis įtvirtina, kad „Įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs“. Pagal konstitucinį asmenų lygybės įstatymui principą teisėje pagrindinės teisės ir pareigos privalo būti įtvirtintos visiems vienodai (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. gruodžio 22 d., 2012 m. kovo 29 d., 2012 m. birželio 4 d., 2013 m. gegužės 24 d., 2014 m. balandžio 14 d. nutarimai). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta formali visų asmenų lygybė. Konstitucinio asmenų lygybės principo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2015 m. gegužės 14 d. nutarimas).
17. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas, kuris reiškia žmogaus prigimtinę teisę būti traktuojamam vienodai su kitais, įpareigoja vienodus faktus vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai, bet nepaneigia to, kad įstatymu gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingoje padėtyje, atžvilgiu. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2012 m. birželio 29 d., 2012 m. gruodžio 14 d., 2013 m. vasario 15 d., 2013 m. gegužės 16 d., 2013 m. lapkričio 15 d., 2014 m. balandžio 14 d. nutarimai).
18. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis asmenų lygiateisiškumo principas savaime nepaneigia galimybės įstatymu nustatyti nevienodą, diferencijuotą teisinį reguliavimą tam tikriems asmenims, priklausantiems skirtingoms kategorijoms, jeigu tarp šių asmenų yra tokio pobūdžio skirtumų, kurie tokį diferencijuotą reguliavimą daro objektyviai pateisinamą. Diferencijuotas teisinis reguliavimas, taikomas tam tikroms vienodais požymiais pasižyminčioms asmenų grupėms, jeigu juo siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų arba jeigu tam tikrų ribojimų ar sąlygų nustatymas yra susijęs su reguliuojamų visuomeninių santykių ypatumais, savaime nelaikytinas diskriminaciniu (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d., 2006 m. rugsėjo 26 d., 2006 m. gruodžio 21 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. birželio 21 d., 2013 m. gegužės 24 d., 2013 m. liepos 5 d., 2014 m. liepos 3 d. nutarimai).
19. Vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas teisinis reguliavimas, būtina atsižvelgti į konkrečias teisines aplinkybes; pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. birželio 29 d., 2012 m. vasario 6 d., 2013 m. vasario 22 d., 2015 m. vasario 6 d., 2015 m. gegužės 14 d. nutarimai). Be to, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintas asmenų lygiateisiškumo principas suponuoja pareigą įstatymų leidėjui nustatyti vienodą (nediferencijuotą) teisinį reguliavimą tam tikrų asmenų kategorijų, esančių vienodoje padėtyje, atžvilgiu, kai tarp tų asmenų kategorijų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas jų traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 22 d., 2015 m. vasario 6 d. nutarimai).
20. Konstitucijoje, inter alia (be kita ko) jos 29 straipsnyje, įtvirtintas asmenų lygiateisiškumo principas neatsiejamas nuo konstitucinio teisinės valstybės principo, kuris yra universalus ir juo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 28 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas, kaip ne kartą yra pažymėjęs Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia: teisės aktuose nustatyti reikalavimai turi būti grindžiami bendro pobūdžio nuostatomis (teisės normomis ir principais), kurias įmanoma taikyti visiems numatytiems atitinkamų teisinių santykių subjektams; diferencijuotas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas tik atitinkamais teisės aktais reguliuojamų visuomeninių santykių subjektų padėties objektyviais skirtumais; teisiškai reguliuojant visuomeninius santykius privalu paisyti prigimtinio teisingumo reikalavimų, apimančių inter alia būtinumą užtikrinti asmenų lygybę įstatymui, teismui ir valstybės institucijoms ar pareigūnams, ir kt. (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 28 d., 2015 m. vasario 6 d. nutarimai).
21. Taip pat paminėtina, kad Konstitucija yra valstybės valdžią ribojanti aukščiausioji teisė, joje, be kita ko, yra įtvirtintas atsakingo valdymo principas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. liepos 1 d. nutarimas, 2010 m. spalio 27 d. išvada). Šis konstitucinis principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais ir tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). Tinkamas, atsakingas valdymas, kaip yra aišku iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, neatsiejamas ir nuo gero administravimo reikalavimų. Kiekviena viešojo administravimo institucija yra saistoma tiek bendrųjų teisės principų (teisinės valstybės, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.), tiek gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1605/2012; 2015 m. spalio 7 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1095-492/2015).
22. Šiuo aspektu atkreiptinas dėmesys, kad vykdant reglamentavimo veiklą teisės aktuose yra įtvirtintos procedūrinės galimybės teisėkūros subjektui nustatyti priimamo teisinio reguliavimo prielaidas (faktines situacijos aplinkybes, šias aplinkybes patvirtinančius tam tikrus duomenis), visapusiškai įvertinti priimamų teisės normų (teisės akto projekto) teigiamas ir neigiamas pasekmes, ir tai pateikti teisės akto projekto lydimuosiuose dokumentuose ar pačiame teisės akte (jo prieduose). Šių procedūrinių galimybių išnaudojimas teisėkūros procese, atsižvelgiant į konkrečią reglamentavimo sritį ir nustatomų teisės normų pobūdį, sudaro prielaidas ne tik priimti teisėtus inter alia proporcingus, objektyvius ir aiškius norminius administracinius aktus, bet ir užtikrina, jog atsižvelgiant į teisėkūros subjekto pateiktą priimamo teisinio reguliavimo pagrindimą, bus galima tinkamai atlikti priimtų teisinio reguliavimo nuostatų teisėtumo teisminę patikrą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. balandžio 11 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI‑6‑502/2017).
23. Teisėkūros subjekto diskrecija, kad ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti viešojo administravimo subjekto pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl, priimant konkretų norminį administracinį aktą (nustatant konkrečias teisės normas), turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Tokio pagrindimo stoka apsunkina administracinio teismo atliekamą tokių aktų teisėtumo patikrą, ypač kai administracinis aktas, kurio teisėtumas yra tiriamas, reglamentuoja specialiųjų žinių reikalaujančią sritį. Viešojo administravimo subjektui tenkanti pareiga pagrįsti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. balandžio 11 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI‑6‑502/2017).
24. Kaip jau minėta, Vilniaus apygardos administracinis teismas prašomo ištirti Įsakymo 2.1 punkto teisėtumu iš esmės abejoja tuo aspektu, jog dėl šio punkto taikymo visiškai neatsižvelgiant į pareigūnų faktiškai naudojamų konkrečių automobilių techninius parametrus (sunaudojamą degalų kiekį), daliai jų gali būti kompensuojamos ne visos realiai patirtos kelionės išlaidos.
25. Šiuo aspektu pabrėžtina, kad nagrinėjamai norminei administracinei bylai aktuali vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 priėmimo metu galiojusios redakcijos Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 60 straipsnio 6 dalis nustatė, jog „Vyriausybė ar jos įgaliota institucija gali nustatyti, kad pareigūnams (išskyrus šio straipsnio 5 dalyje nurodytus pareigūnus), kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, apmokamos kelionės išlaidos. Šių išlaidų dydį, apmokėjimo sąlygas ir tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Šios nuostatos netaikomos pareigūnams, kurie į tarnybos vietą vežami tarnybiniu transportu“. Analogiška nuostata įtvirtinta ir nuo 2019 m. sausio 1 d. galiojančios redakcijos Statuto (2018 m. birželio 29 d. įstatymo Nr. XIII-1381 redakcija) 69 straipsnio 6 dalyje.
26. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2003 m. gruodžio 2 d. nutarimu Nr. 1510 (2015 m. gruodžio 9 d. nutarimo Nr. 1261 redakcija), be kita ko, vadovaudamasi Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 60 straipsnio 6 dalimi, įgaliojo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministeriją „suderinus su Lietuvos Respublikos finansų ministerija patvirtinti Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašą ir nustatyti maksimalų važiavimo išlaidų kompensacijos dydį“ (4 p.).
27. Vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 preambulėje nurodyta, kad jis priimtas, be kita ko, vadovaujantis Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 60 straipsnio 6 dalimi bei Vyriausybės 2003 m. gruodžio 2 d. nutarimu Nr. 1510 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statutą“, be to, šis Įsakymas suderintas Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2015 m. gruodžio 29 d. raštu Nr. (1.19-0206)-5K-1527477)-6K-1509616. Taigi prašomas ištirti aktas priimtas kompetentingo subjekto, vykdant jam pavestus įgaliojimus.
28. Sprendžiant dėl vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 2.1 punkto teisėtumo tuo aspektu, kad dėl jame įtvirtintos nuostatos taikymo pareigūnams gali būti kompensuojamos ne visos jų realiai patirtos išlaidos, aktualūs Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. balandžio 24 d. sprendime norminėje administracinėje byloje Nr. I143-7/2009 pateikti išaiškinimai.
29. Nurodytoje byloje, be kita ko, buvo tiriamas anksčiau galiojusio Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2004 m. gruodžio 1 d. įsakymu Nr. 1V-394 (redakcija iki 2006 m. sausio 1 d.) patvirtinto Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, važiavimo išlaidų kompensavimo tvarkos aprašo 2 punkto teisėtumas jame įtvirtinto kompensacijos už važiavimo išlaidas maksimalaus dydžio ribojimo aspektu (per mėnesį neviršijant nustatytos bazinės mėnesinės algos dydžio). Vertindama šios nuostatos atitiktį teisinės valstybės, teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principams, išplėstinė teisėjų kolegija konstatavo, jog Statutas (bylai aktualios 2003 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-1538 redakcijos 52 straipsnio 4 dalis, numačiusi, kad pareigūnui, kuris pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, važiavimo išlaidos kompensuojamos Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka) nenumato teisės į visišką važiavimo išlaidų kompensavimą.
30. Aiškindama šią teisės normą lingvistiniu teisės aiškinimo metodu, išplėstinė teisėjų kolegija pažymėjo, kad joje nėra tiesiogiai išreikšta nuostata dėl besąlyginio važiavimo išlaidų kompensavimo, taip pat nėra tiesiogiai nurodyta, kokiomis sąlygomis (apimtimi ir pan.) šios išlaidos turi būti kompensuojamos. Joje nurodytos teisės į važiavimo išlaidų kompensavimą turinys (šios teisės realizavimo apimtis bei mechanizmas) nustatytinas Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos, t. y. Vyriausybė ar jos įgaliota institucija yra kompetentingos nustatyti šios teisės tam tikrus apribojimus arba jos realizavimo būdus.
31. Atsižvelgusi į tai, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. gruodžio 2 d. nutarimo Nr. 1510 1.4 punkte (originali redakcija) nurodyta, jog Vidaus reikalų ministerija įgaliojama parengti ir suderinus su Finansų ministerija patvirtinti vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, važiavimo išlaidų kompensavimo tvarką, išplėstinė teisėjų kolegija minėtoje byloje padarė išvadą, kad Vidaus reikalų ministerija (suderinus su Finansų ministerija) buvo kompetentinga nustatyti ne tik nurodytų išlaidų kompensavimo procedūrą, bet ir nuspręsti dėl jų kompensavimo dydžio. Įvertinusi tai, kad Statuto (2003 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-1538 redakcija) 52 straipsnio 4 dalis teisės į visišką važiavimo išlaidų kompensavimą nenustato, išplėstinė teisėjų kolegija konstatavo, jog šių išlaidų kompensacijos maksimalaus dydžio ribojimas atitinka Statuto (2003 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-1538 redakcija) 3 straipsnio 8 dalį (teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principą) bei Konstitucijoje įtvirtintus teisinės valstybės bei teisėtų lūkesčių principus.
32. Šiame kontekste primintina, kad nagrinėjamai norminei administracinei bylai aktualios redakcijos Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 60 straipsnio 6 dalis eksplicitiškai įtvirtino, jog Vyriausybė ar jos įgaliota institucija nustato inter alia kompensuojamų kelionės išlaidų dydį. Šia nuostata įstatymų leidėjas expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) įtvirtino tokių išlaidų atlyginimo dydžio ribojimo teisinį pagrindą, kuriuo remdamasi Vyriausybė 2003 m. gruodžio 2 d. nutarimo Nr. 1510 (2015 m. gruodžio 9 d. nutarimo Nr. 1261 redakcija) 4 punktu įgaliojo Vidaus reikalų ministeriją ne tik patvirtinti Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašą (suderinus su Finansų ministerija), bet ir nustatyti maksimalų važiavimo išlaidų kompensacijos dydį.
33. Atkreiptinas dėmesys, kad įstatymų leidėjas nedetalizavo, kokiu būdu turi būti nustatytas maksimalaus kompensuojamų kelionės išlaidų dydžio ribojimas – ar nustatant maksimalų vieno mėnesio, ar vieno kilometro, ar kitaip apibrėžtą kompensuojamų kelionės išlaidų dydį. Minėta nuostata taip pat nedraudžia taikyti dvejopą maksimalaus kompensacijos dydžio ribojimą, pavyzdžiui, nustatant tiek maksimalų vieno mėnesio, tiek maksimalų vieno kilometro kompensuojamų išlaidų dydį. Konkretų teisės į važiavimo išlaidų kompensavimą įgyvendinimo mechanizmą ir šios kompensacijos apimtis (įskaitant kompensuojamų išlaidų dydžio ribojimo būdą), remiantis nurodytu teisiniu reguliavimu, šiuo atveju kompetentinga nustatyti būtent Vidaus reikalų ministerija.
34. Nagrinėjamu atveju atsakovas paaiškino, kad kiekvieno pareigūno individualaus automobilio kuro sąnaudų nustatymas reikalauja didelių laiko ir žmogiškųjų išteklių sąnaudų, todėl buvo nuspręsta taikyti universalų vieno kilometro kompensuojamų kelionės išlaidų dydį. Atsakovo teigimu, Įsakymo 2.1 punkte įtvirtintas kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų dydis atitinka pareigūnų realiai patiriamų vieno kilometro važiavimo išlaidų dydžio vidurkį, kuris nustatytas pagal pareigūnų iki 2016 metų pateiktas važiavimo išlaidų ataskaitas.
35. Be to, paminėtina, kad pagal nustatytą teisinį reguliavimą tam tikrais atvejais pareigūnams kompensuojamos važiavimo išlaidos yra didinamos – pavyzdžiui, transporto priemones eksploatuojant miestuose, kuriuose gyventojų skaičius yra didesnis kaip 100 000, ar transporto priemones eksploatuojant žiemos laikotarpiu (gruodžio–vasario mėnesiais), pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos didinamos po 10 procentų (Aprašo 16 p.). Todėl faktiškai kompensuojamas vieno kilometro kelionės išlaidų dydis gali būti dar didesnis, nei nustatyta Įsakymo 2.1 punkte.
36. Šiuo aspektu akcentuotina, kad prašymą ištirti nurodytą teisinį reguliavimą pateikęs teismas neišdėstė jokių teisinių argumentų, dėl kurių, įvertinus kuro kainą ir kitas reikšmingas aplinkybes, kiltų abejonės Įsakymo 2.1 punkte nustatytu kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų dydžiu (0,08 euro), jo pagrįstumu ar proporcingumu. Kaip teisingai pastebėjo atsakovas, šioje norminėje administracinėje byloje abejonės dėl Įsakymo 2.1 punkte nustatytos vieno kilometro kompensuojamų kelionės išlaidų dydžio skaitinės vertės (0,08 euro) apskritai nekeliamos, o tik abejojama šio dydžio universalumu, t. y. taikymu visiems pareigūnams, neatsižvelgiant į naudoto konkretaus automobilio kuro sąnaudas.
37. Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad nors kiekvieno pareigūno individualaus automobilio kuro sąnaudų nustatymas bei pagal tai apskaičiuotos važiavimo išlaidos būtų tikslesnės ir labiau atitiktų realias konkretaus pareigūno individualiai patiriamas kelionės išlaidas, įstatymų leidėjas neįtvirtino besąlyginio visų važiavimo išlaidų kompensavimo ir konkretų šios teisės realizavimo mechanizmą bei jos apimtį nustatyti įgaliojo Vyriausybę ar jos įgaliotą instituciją, šiuo atveju – Vidaus reikalų ministeriją. Todėl, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju Vidaus reikalų ministerija savo kompetencijos ribose naudodamasi jai suteikta diskrecijos teise galėjo nustatyti ne realiomis kiekvieno pareigūno faktiškai patiriamomis kelionės išlaidomis grindžiamą, o kitokį šių išlaidų kompensavimo mechanizmą, pavyzdžiui, kaip nagrinėjamu atveju – grindžiamą universaliu vieno kilometro kompensuojamų kelionės išlaidų dydžiu.
38. Tai, kad dėl pareigūnų realiai naudojamų skirtingų automobilių techninių ypatumų (nevienodo jų sunaudojamo degalų kiekio) vis dėlto gali susidaryti tam tikri faktiškai patiriamų kelionės išlaidų dydžio skirtumai, savaime nėra pagrindas pripažinti, jog Įsakymo 2.1 punkte universaliu dydžiu apibrėžtas kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų ribojimas Vilniaus apygardos administracinio teismo nurodytu aspektu prieštarauja minėtoms aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms. Pažymėtina, kad tokius galimus skirtumus iš esmės lemia ne nurodytas teisinis reguliavimas, kuris yra nediferencijuotas (visiems taikomas vienodai), o būtent pačių pareigūnų pasirinkimas dėl naudojamų automobilių, konkrečiai – jų techninių parametrų (pavyzdžiui, variklio darbinio tūrio), kuris nepriklauso nuo teisėkūros subjektų valios.
39. Remiantis tuo, kas išdėstyta, be kita ko, įvertinus aplinkybes, jog įstatymų leidėjas neįtvirtino teisės į visišką važiavimo išlaidų kompensavimą, o Įsakymo 2.1 punkto taikymo prasme visi pareigūnai traktuojami vienodai, t. y. šia nuostata įtvirtinta visų asmenų lygybė, nes visiems jiems kompensuojamos tokio paties dydžio vieno kilometro važiavimo išlaidos, konstatuotina, kad Įsakymo 2.1 punkte nustatytas ribojimas, kiek pagal jį pareigūnams taikomas vienodas (universalus) kompensuojamas vieno kilometro kelionės išlaidų dydis, neprieštarauja Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
VI.
Dėl Aprašo 15 punkto (2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija) teisėtumo
40. Prašomo ištirti Aprašo 15 punkto (2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija) teisėtumu Vilniaus apygardos administracinis teismas iš esmės abejoja tuo aspektu, kad taikant jame įtvirtintas nuostatas pareigūnai vien dėl naudojamo automobilio variklio kuro tipo (su dyzeliniu ar benzininiu varikliu) traktuojami skirtingai.
41. Šiuo aspektu pabrėžtina, kad nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo ištyrimo, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nėra saistomas teismo, kuris inicijavo norminio administracinio akto teisėtumo bylą, aiškinimais (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-10/2009; 2017 m. rugsėjo 11 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-12-502/2017). Administraciniame procese teismas turi pareigą veikti aktyviai, siekdamas teisingo bylos išsprendimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. birželio 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-11-602/2016; ir kt.).
42. Įvertinusi byloje ginčijamo norminio administracinio akto bei aukštesnės galios teisės aktų turinį šio baigiamojo teismo akto 16–23 punktuose nurodytos nagrinėjamai bylai aktualios Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijos ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotos praktikos kontekste, atsižvelgdama į teismo pareigą procese veikti aktyviai, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamoje byloje tikslinga įvertinti, ar Aprašo 15 punktas ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, neprieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.
43. Taigi šioje norminėje administracinėje byloje atsakovui Vidaus reikalų ministerijai, kaip viešojo administravimo institucijai, veikiančiai administracinio reglamentavimo srityje, tenka pareiga pagrįsti ir įrodyti, kad nustatytas teisinis reguliavimas atitinka aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus. Nagrinėjamos bylos kontekste tai reiškia, kad Vidaus reikalų ministerija turėjo pateikti pakankamai aiškių faktų ir argumentų, pagrindžiančių, jog prašomame ištirti Aprašo 15 punkte įtvirtinta nuostata, kad naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, be kita ko, atitinka Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto asmenų lygybės principo reikalavimus.
44. Šiuo atveju atsakovas procesiniuose dokumentuose ir bylos nagrinėjimo Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme metu iš esmės nurodė vienintelį kriterijų, kuriuo remiantis Aprašo 15 punkte buvo įtvirtinta nuostata dėl važiavimo išlaidų mažinimo 35 procentais naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais – Automobilių kuro normų nustatymo metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 1995 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 405, 1.1 skyriaus antros pastraipos a punkte įtvirtintą automobilio bazinės kontrolinės kuro sunaudojimo normos apskaičiavimo formulę, pagal kurią dyzeliniams varikliams buvo nustatyta 0,6–0,7 benzininio variklio degalų naudojimo norma. Atsakovas paaiškino, kad rėmėsi šių skaičių vidurkiu – 0,65, taip pat pažymėjo, jog susisiekimo ministro patvirtinta moksliškai pagrįsta Metodika nekėlė ir nekelia abejonių, todėl nėra pagrindo abejoti ją atitinkančio Aprašo 15 punkto teisėtumu. Jokių kitų argumentų dėl šio tiriamo teisinio reguliavimo priėmimo pagrindimo atsakovas nepateikė.
45. Tačiau, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, vien minėto atsakovo nurodyto kriterijaus naudojimas nėra pakankamas ir nepagrindžia pasirinktų teisinio reguliavimo priemonių būtinumo bei tinkamumo. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos 1995 m. spalio 12 d. įsakymas Nr. 405 „Dėl Automobilių kuro normų nustatymo metodikos“, kuriuo patvirtinta Metodika, Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2015 m. lapkričio 5 d. įsakymu Nr. 3-454(1.5E) buvo pripažintas netekusiu galios, pastarasis įsakymas tą pačią dieną buvo oficialiai paskelbtas Teisės aktų registre (TAR, 2015-11-05, Nr. 17645) ir įsigaliojo 2015 m. lapkričio 6 d. (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 20 str. 1 d.). Taigi, vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3, kuriuo patvirtintas Aprašas, priėmimo metu nurodyta Metodika jau nebegaliojo.
46. Be to, Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija pažymėjo, kad neturi išsaugotos informacijos, kuo remiantis Metodikoje buvo nustatyta degalų naudojimo norma dyzeliniams varikliams. Tokių duomenų nepateikė ir atsakovas. Todėl išplėstinė teisėjų kolegija, nesant konkrečiais duomenimis pagrįsto teisėkūros subjekto paaiškinimo, iš esmės negali tinkamai atlikti priimto teisinio reguliavimo, konkrečiai – Aprašo 15 punkto, nuostatų teisėtumo teisminės patikros.
47. Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad prašoma ištirti Aprašo 15 punkto nuostata įtvirtino ne sunaudojamo kuro normos, bet būtent kompensuojamų išlaidų dydžio mažinimą procentais, o Metodika, kuria, pasak atsakovo, buvo vadovaujamasi įtvirtinant ginčijamą teisinį reguliavimą, reglamentavo būtent automobilio bazinės kontrolinės kuro sunaudojimo normos apskaičiavimą, bet ne važiavimo išlaidų apskaičiavimą. Nors šie dydžiai individualiai nustatant kiekvieno pareigūno faktiškai patirtas kelionės išlaidas yra tampriai susiję, nagrinėjamu atveju atsakovas pasirinko kitokį važiavimo išlaidų kompensavimo mechanizmą, pagal kurį visiems pareigūnams taikomas universalus vieno kilometro kompensuojamų išlaidų dydis. Tačiau Aprašo 15 punkte įtvirtintu reguliavimu, pagal kurį naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais 35 procentais mažinamos būtent kompensuojamos važiavimo išlaidos, tokiems pareigūnams, kurie naudoja automobilius su dyzeliniais varikliais, vien dėl šios aplinkybės faktiškai buvo nustatytas 35 procentais mažesnis vieno kilometro kompensuojamų išlaidų dydis – 0,052 euro (0,08 euro × 0,65), kas iš esmės paneigia Įsakymo 2.1 punkte įtvirtinto vieno kilometro kompensuojamų išlaidų dydžio universalumą ir tuo pačiu – patį atsakovo nustatytą važiavimo išlaidų kompensavimo mechanizmą, vertinant jį kaip visumą.
48. Šiuo aspektu akcentuotina, kad, kaip paaiškino pats atsakovas, jau nustatant universalų vieno kilometro atlygintinų važiavimo išlaidų dydį (nurodytoje formulėje žymima raide „k“) buvo atsižvelgta į visas iki 2016 metų teiktas pareigūnų ataskaitas dėl tokių išlaidų atlyginimo. Vadinasi, buvo vertinamos naudojant automobilius tiek su benzininiais, tiek su dyzeliniais ir kitokio tipo varikliais patiriamos išlaidos bei išvestas atitinkamas dydis – patiriamų išlaidų vidurkis. Todėl tokias išlaidas papildomai mažinant 35 procentais, kai naudojami automobiliai su dyzeliniais varikliais, iš esmės dar kartą atsižvelgiama į tas pačias aplinkybes, kurios jau buvo įvertintos nustatant vieno kilometro atlygintinų išlaidų dydį.
49. Nagrinėjamu atveju atsakovas nepateikė jokių pagrįstų duomenų, kad toks skirtingas asmenų, naudojančių automobilius su dyzeliniais ir benzininiais varikliais, traktavimas yra objektyviai pateisinamas, ir nepagrindė Aprašo 15 punkte nustatyto teisinio reguliavimo. Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat nenustatė, kad tarp pareigūnų, naudojančių automobilius su dyzeliniais varikliais, ir pareigūnų, naudojančių automobilius su benzininiais varikliais, egzistuotų tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumai, jog Aprašo 15 punkte nustatytas nevienodas jų traktavimas maksimalių kompensuojamų (vieno kilometro) kelionės išlaidų dydžio aspektu būtų objektyviai pateisinamas.
50. Remdamasi išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Aprašo 15 punktas ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, kiek šiame punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas dėl maksimalių pareigūnams kompensuojamų kelionės išlaidų dydžio mažinimo vien dėl eksploatuojamo automobilio variklio naudojamo kuro rūšies (šiuo atveju – dyzelino), t. y. skirtingas pareigūnų, naudojančių automobilius su dyzeliniais ir benzininiais varikliais, traktavimas, nėra tinkamai motyvuojamas būtinumu ir reikalingumu, kiek jis nėra pagrindžiamas patikimais, konkrečiais, aiškiais ir objektyviais duomenimis, teisėkūros procedūros požiūriu negali būti laikomas atitinkančiu konstitucinį atsakingo valdymo principą.
51. Nors šioje norminėje administracinėje byloje Aprašo 15 punkte įtvirtinto teisinio reguliavimo nuostatos kvestionuojamos ir kitų aukštesnės galios teisės aktų požiūriu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. vasario 26 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-6/2009; ir kt.). Atsižvelgiant į tai, neteisėtu pripažinto teisinio reguliavimo tyrimas dėl atitikties kitoms aukštesnės galios teisės normoms, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju nebėra reikšmingas, todėl išplėstinė teisėjų kolegija šiuo klausimu nepasisakys.
VII.
52. Remdamasi šiame baigiamajame teismo akte išdėstytais motyvais ir pateiktais išaiškinimais, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Įsakymo 2.1 punktas tiek, kiek jame nustatytas vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų dydis visiems pareigūnams taikomas vienodai, neprieštarauja Statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
53. Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Aprašo 15 punktas (2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 redakcija) ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, kiek šis teisinis reguliavimas nėra tinkamai motyvuojamas būtinumu ir reikalingumu, kiek jis nėra pagrindžiamas patikimais, konkrečiais, aiškiais ir objektyviais duomenimis, prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais, 119 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 „Dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ 2.1 punktas tiek, kiek jame nustatytas vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų dydis visiems pareigūnams taikomas vienodai, neprieštarauja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
Pripažinti, kad Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. 1V-3, 15 punktas ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal tvarkos aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Artūras Drigotas
Dalia Višinskienė
Virginija Volskienė
Skirgailė Žalimienė