Byla Nr. 4/2022

LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

NUTARIMAS

Dėl LIETUVOS RESPUBLIKOS ŽVALGYBOS KONTROLIERIŲ ĮSTATYMO, LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KONTROLIERIŲ ĮSTATYMO NUOSTATŲ ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI

2022 m. gruodžio 29 d. Nr. KT155-N16/2022

Vilnius

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Gintaro Godos, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Vytauto Mizaro, Algio Norkūno, Daivos Petrylaitės, Janinos Stripeikienės,

sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,

dalyvaujant pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės atstovei Seimo narei Agnei Širinskienei,

suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos Seimo atstovams Seimo nariui Laurynui Kasčiūnui, Seimo kanceliarijos Teisės departamento vyresniajai patarėjai Viktorijai Staugaitytei,

remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsniu, Konstitucinio Teismo posėdyje 2022 m. lapkričio 30 d. žodinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 4/2022 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą Nr. 1B-2/2022 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams neprieštarauja Lietuvos Respublikos žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas, 11 straipsnio 3 punktas, 15 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek juose įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pasak pareiškėjos, ribojama Seimo kontrolieriaus konstitucinė funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo ir ši konstitucinė funkcija, kiek jos vykdymas susijęs su žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų veikla, perduodama žvalgybos kontrolieriaus kompetencijai.

Konstitucinis Teismas

nustatė:

I

Pareiškėjos argumentai

1. Pareiškėja, remdamasi Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai, 73 straipsnio 2 dalimi, pagal kurią Seimo kontrolierių įgaliojimus nustato įstatymas, taip pat oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, susijusiomis su konstitucine funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, teigia, kad ši Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta konstitucinė funkcija būdinga tik Seimo kontrolieriams ir kad jie netiria skundų tik dėl teisėjų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo. Todėl įstatymų leidėjui įgyvendinant pagal Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalį suteiktą diskreciją nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo turi būti paisoma Konstitucijos ir iš jos kylančių imperatyvų.

2. Pasak pareiškėjos, ginčijamu Žvalgybos kontrolierių įstatyme, Seimo kontrolierių įstatyme nustatytu teisiniu reguliavimu minėta konstitucinė Seimo kontrolierių funkcija buvo apribota, nes žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ir (ar) biurokratizmo tyrimas pagal piliečių skundus perduotas žvalgybos kontrolieriui, nors tokia įstatymų leidėjo diskrecija Konstitucijoje expressis verbis nėra įtvirtinta. Taigi, pareiškėjos nuomone, įstatymų leidėjas, nustatydamas ginčijamą teisinį reguliavimą, plečiamai aiškino Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje nustatytą išimtį, kad Seimo kontrolierius netiria skundų tik dėl teisėjų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, peržengė iš Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalies kylančias įstatymų leidėjo diskrecijos ribas, nes Seimo kontrolierių ir žvalgybos kontrolierių funkcijas sureguliavo nepaisydamas Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalies.

3. Atsižvelgdama į tai, pareiškėja taip pat teigia, kad ginčijamos Žvalgybos kontrolierių įstatymo ir Seimo kontrolierių įstatymo nuostatos tiek, kiek jos nurodyta, prieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, pagal kurią negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai, taip pat konstituciniam teisinės valstybės principui, iš kurio įstatymų leidėjui kyla reikalavimas paisyti teisės aktų hierarchijos, be kita ko, reiškiantis, kad įstatymai negali prieštarauti Konstitucijai. Pareiškėjos teigimu, ginčijamas teisinis reguliavimas taip pat neatitinka konstitucinio atsakingo valdymo principo, kuris suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus.

II

Suinteresuoto asmens atstovo argumentai

4. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Seimo atstovo Seimo Nacionalinio saugumo ir gynybos komiteto pirmininko L. Kasčiūno rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai.

Suinteresuoto asmens Seimo atstovo pozicija grindžiama šiais argumentais.

4.1. Žvalgybos kontrolierių įstatymu Lietuvos teisinėje sistemoje įsteigta nauja kontrolės institucija. Šiuo įstatymu žvalgybos kontrolieriams suteikti įgaliojimai atlikti žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą, inter alia nagrinėti asmenų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje. Pasak suinteresuoto asmens atstovo, iš Žvalgybos kontrolierių įstatymo projekto aiškinamojo rašto matyti, kad šis įstatymo projektas parengtas vadovaujantis Konstitucijos 73 straipsniu, o viena svarbiausių aplinkybių, lėmusių poreikį įsteigti šią naują kontrolės instituciją, buvo tai, kad žvalgybos institucijų veiklos kontrolei vykdyti reikia specifinių ekspertinių žinių, kurių Seimo kontrolieriams, kaip plačius įgaliojimus turintiems žmogaus teisių ombudsmenams, nepakanka.

4.2. Konstitucijos 73 straipsnio 1, 2 dalys negali būti aiškinamos pažodžiui, t. y. taip, kad tik Seimo kontrolieriai gali tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, Konstitucijos 73 straipsnio 1, 2 dalių nuostatos negali būti aiškinamos atsietai nuo to paties straipsnio 3 dalies nuostatų, kuriomis Seimui yra suteikta kompetencija prireikus steigti ir kitas kontrolės institucijas, įstatymu nustatyti jų sistemą ir įgaliojimus. Remdamasis oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, jis teigia, kad Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalyje numatytos „kitos kontrolės institucijos“ yra tokios valstybės institucijos, kurios pagal Konstituciją neprivalo, bet prireikus gali būti steigiamos įstatymu. Todėl, pasak suinteresuoto asmens atstovo, iš Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalies kyla įstatymų leidėjo diskrecija, atsižvelgus į įvairias reikšmingas aplinkybes, vertinti poreikį steigti kitas nei Seimo kontrolieriai kontrolės institucijas ir nustatyti joms pavedamas funkcijas ir įgaliojimus.

4.3. Sistemiškai aiškindamas Konstitucijos 73 straipsnio nuostatas, suinteresuoto asmens atstovas teigia, kad Seimo kontrolieriams yra suteikta bendroji kompetencija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, kurios konkretus turinys (įgaliojimai) gali priklausyti nuo to, ar pagal minėto straipsnio 3 dalį yra įsteigtos ir kitos, specializuotos, kontrolės institucijos ir kokias funkcijas joms pavesta vykdyti. Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje nustatyta išimtis „išskyrus teisėjus“ reiškia ne išimtinę Seimo kontrolierių kompetenciją tirti skundus dėl visų kitų valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, o iš teisėjo ir teismų nepriklausomumo principo kylantį draudimą Seimo kontrolieriams ir pagal minėto straipsnio 3 dalį įsteigtoms kitoms kontrolės institucijoms vykdyti teisėjų veiklos kontrolę.

4.4. Kartu suinteresuoto asmens atstovas pažymi, kad, įgyvendindamas Konstitucijos 73 straipsnio 2, 3 dalyse įtvirtintą kompetenciją nustatyti Seimo kontrolierių ir kitų kontrolės institucijų įgaliojimus, įstatymų leidėjas negali paneigti Seimo kontrolierių, kaip bendrosios kompetencijos kontrolės institucijos, tiriančios skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, konstitucinio statuso ir specializuotoms kontrolės institucijoms suteikti įgaliojimų vykdyti daugumos valstybės ir savivaldybių pareigūnų veiklos kontrolę.

4.5. Pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymą žvalgybos kontrolierių kompetencija yra kur kas platesnė nei vien skundų dėl žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo nagrinėjimas. Nurodydamas konkrečius Žvalgybos kontrolierių įstatymo straipsnius (jų dalis, punktus), suinteresuoto asmens atstovas teigia, kad žvalgybos kontrolieriams pavesta nagrinėti ir skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų kitokių veiksmų atitikties teisės aktų ir žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams bei galimų asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimų, taip pat žvalgybos pareigūnų pranešimus apie žvalgybos institucijos galimai neteisėtą veiklą ir (ar) jos priimtus galimai neteisėtus sprendimus dėl asmenų, kurių atžvilgiu vykdoma žvalgybinė veikla. Be to, žvalgybos kontrolierių institucija įgaliota vykdyti nuolatinę žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir savo iniciatyva atlikti tyrimus nustačius galimo šių institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo atvejus.

4.6. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį įsteigus specializuotą žvalgybos institucijų veiklos kontrolės instituciją būtų neracionalu ir neveiksminga šios kontrolės funkciją išskaidyti ir Seimo kontrolieriams suteikti įgaliojimus tirti skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, o žvalgybos kontrolieriams pavesti kitokią žvalgybos institucijų veiklos kontrolę. Be to, nurodoma, kad žvalgybos kontrolieriai yra ne vienintelė pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį įstatymu įsteigta specializuota kontrolės institucija. Pagal Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymą tokius įgaliojimus turi vaiko teisių apsaugos kontrolierius.

III

Byloje gauta medžiaga

5. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gautos Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstaigos vadovės Erikos Leonaitės rašytinė nuomonė, taip pat Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento direktoriaus Dariaus Jauniškio rašytinė nuomonė.

5.1. E. Leonaitės rašytinėje nuomonėje, be kita ko, teigiama, kad Europos valstybių ir tarptautinėje praktikoje ombudsmenas suprantamas kaip nepriklausoma institucija, užtikrinanti žmogaus teisių apsaugą viešojo administravimo srityje. Europos komisijos „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija) priimtų Ombudsmeno institucijos apsaugos ir rėmimo principų (Venecijos principų) nuostatose nustatyti pagrindiniai ombudsmenų steigimo, įgaliojimų ir veiklos standartai, kurių būtina laikytis, kad būtų užtikrintas tinkamas ombudsmeno institucijos funkcionavimas, inter alia nustatyta, kad institucinė ombudsmeno kompetencija turi apimti visų lygių viešąjį administravimą (13 punktas).

Tuo tarpu ginčijamu teisiniu reguliavimu žvalgybos kontrolierių institucijai yra perduodama Seimo kontrolierių kompetencijos dalis, susijusi su žmogaus teisės į gerą viešąjį administravimą gynimu žvalgybos institucijų veikloje. Remdamasi oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, suformuluotomis aiškinant Konstitucijos 67 straipsnio 5 punkte įtvirtintus Seimo įgaliojimus įstatymu steigti ir panaikinti valstybės institucijas, E. Leonaitė teigia, kad valstybės institucijos, per kurias vykdomos valstybės funkcijos, negali būti priešpriešinamos – turi būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuriuo būtų užtikrintos visų institucijų sisteminės sąsajos ir tarpusavio sąveika, apimanti inter alia jų kompetencijos racionalų santykį, veiksmingumą, profesionalumą. Jos nuomone, ginčijamas teisinis reguliavimas neatitinka minėtų valstybės institucijų sistemos formavimui keliamų konstitucinių reikalavimų.

5.2. Valstybės saugumo departamento direktoriaus D. Jauniškio rašytinėje nuomonėje, be kita ko, remiantis oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, teigiama, kad, nustatant valstybės valdžios institucijų, be kita ko, Seimo steigiamų kontrolės institucijų, įgaliojimus ir valstybės institucijų santykius, teisinės valstybės principai įgyvendinami, be kita ko, derinant pasitikėjimą valstybės pareigūnais su jų veiklos vieša kontrole ir atsakomybe visuomenei, taip pat kad vienai valstybės valdžios institucijai nesudaroma prielaidų įsiterpti į kitos valstybės valdžios institucijos įgaliojimų vykdymą ar esant nors menkiausiai dingsčiai kontroliuoti bet kokius valstybės valdžios institucijos (jos pareigūnų) sprendimus. Rašytinėje nuomonėje taip pat atkreipiamas dėmesys, kad kontrolės institucijos, kurios tikslas – ne tam tikros srities, o konkrečios (-ių) institucijos (-ų) kontrolė (priežiūra), įsteigimas Lietuvos teisinėje sistemoje neturi precedento.

IV

Konstitucinio Teismo posėdyje dalyvavę asmenys ir
jų pateikti paaiškinimai

6. Konstitucinio Teismo posėdyje pareiškėjos Seimo narių grupės atstovė Seimo narė A. Širinskienė nurodė, kad palaiko pareiškėjos prašyme išdėstytą poziciją ir pateiktus rašytinius argumentus, pateikė papildomus paaiškinimus ir atsakė į suinteresuoto asmens Seimo atstovų, Konstitucinio Teismo teisėjų klausimus.

6.1. Pasak A. Širinskienės, sisteminis Konstitucijos 73 straipsnio nuostatų aiškinimas leidžia teigti, kad, pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį, Seimo kontrolieriai netiria piliečių skundų tik dėl teisėjų biurokratizmo ir piktnaudžiavimo, todėl Seimas, vadovaudamasis Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalimi, negali steigti neriboto kiekio kitų kontrolės institucijų, išskaidyti joms Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų Seimo kontrolierių įgaliojimų.

6.2. Įstatymų leidėjas skirtingai reguliuoja kitų kontrolės institucijų – vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus ir lygių galimybių kontrolieriaus įgaliojimų santykį su Seimo kontrolierių įgaliojimais, t. y. tik vaiko teisių apsaugos kontrolieriui suteikiama teisė tirti piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo konkrečioje srityje. Pareiškėjos atstovės nuomone, toks teisinis reguliavimas, pagal kurį lygių galimybių kontrolieriui nesuteikiama įgaliojimų tirti tuos skundus, kuriuos tirti, pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį, priklauso Seimo kontrolierių kompetencijai, vertintinas kaip atitinkantis Konstituciją.

6.3. Pareiškėjos atstovė išdėstė tam tikras abejones dėl kitų, pareiškėjos prašyme neginčijamų, įstatymų nuostatų, kaip antai dėl kvalifikacinių reikalavimų žvalgybos kontrolieriams, konstitucingumo, tačiau paaiškino, kad pareiškėjos prašyme jos nebuvo keliamos. Atsakydama į teisėjų klausimą, ar tai, kad pareiškėja prašo ištirti tik kai kurių ginčijamų įstatymų nuostatų konstitucingumą, reiškia, jog pareiškėja neginčija, kad pagal Konstituciją tokia žvalgybos kontrolierių institucija su jai suteiktais įgaliojimais galėjo būti įsteigta, pareiškėjos atstovė pateikė nuomonę, kad tai daugiau politinis klausimas, tačiau tokius įgaliojimus galėtų vykdyti ir Seimo kontrolieriai.

7. Konstitucinio Teismo posėdyje suinteresuoto asmens Seimo atstovas Seimo narys L. Kasčiūnas nurodė, kad palaiko savo rašytiniuose paaiškinimuose išdėstytą poziciją pagrindžiančius argumentus, taip pat su Seimo atstove Seimo kanceliarijos Teisės departamento vyresniąja patarėja V. Staugaityte pateikė papildomus paaiškinimus ir atsakė į pareiškėjos Seimo narių grupės atstovės, Konstitucinio Teismo teisėjų klausimus.

7.1. Seimo narys L. Kasčiūnas pabrėžė, kad, siekiant vykdyti efektyvią žvalgybos institucijų veiklos priežiūrą, parlamentinės priežiūros nepakanka, o Seimo kontrolierių vykdoma priežiūra yra neefektyvi, nes nėra specializuota tirti galimus žmogaus teisių ir laisvių pažeidimus žvalgybos institucijų veikloje. Todėl, be kita ko, atsižvelgiant į Europos Tarybos žmogaus teisių komisaro parengtą studiją ir pateiktas rekomendacijas, kuriose, pripažįstant, kad Europoje nėra vieno geriausio nacionalinių žvalgybos institucijų priežiūros modelio, kartu siūloma Europos Tarybos valstybėms narėms įsteigti arba paskirti vieną ar kelias įstaigas, kurios būtų nepriklausomos nuo vykdomosios valdžios ir žvalgybos (saugumo) institucijų ir iš išorės prižiūrėtų šias institucijas visais aspektais. Pasak suinteresuoto asmens Seimo atstovo, vis daugiau Europos Tarybos valstybių narių (kaip antai Kroatija, Nyderlandai, Norvegija, Portugalija, Suomija) steigia specializuotas ekspertines institucijas, kurios prižiūri žvalgybos (saugumo) institucijų veiklą, be kita ko, joje taikomų metodų teisėtumą, įskaitant jų atitiktį žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams. Atsižvelgdamas į visa tai, įstatymų leidėjas priėmė Žvalgybos kontrolierių įstatymą ir su juo susijusių kitų įstatymų, be kita ko, Seimo kontrolierių įstatymo, pakeitimus, pagal kuriuos Seimo kontrolieriai neturi įgaliojimų tirti žvalgybos institucijų veiklą.

Atsakydamas į teisėjų klausimus, kodėl įstatymų leidėjas tik 2021 metais įstatymu įtvirtino žvalgybos kontrolierių institutą, suinteresuoto asmens atstovas paaiškino, kad diskusijos dėl žvalgybos kontrolieriaus instituto Seime prasidėjo dar prieš dešimt metų, tačiau buvo svarstoma ir alternatyva – poreikis stiprinti Seimo kontrolierių galimybes ir gebėjimus pagal įgaliojimus tirti žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) veiklą. Seimui apsisprendus dėl žvalgybos institucijų priežiūros modelio, buvo priimti Žvalgybos kontrolierių įstatymas ir kiti su juo susiję įstatymai.

Seimo nario L. Kasčiūno nuomone, šiuolaikinių geopolitinių iššūkių kontekste stiprinant žvalgybos institucijų įgaliojimus ir jų priežiūra turi būti stiprinama tokiu būdu, koks vis dažniau taikomas demokratinėse Vakarų valstybėse. Pasak jo, toks žvalgybos kontrolieriaus institutas, koks yra įtvirtintas Žvalgybos kontrolierių įstatyme, užtikrina visapusišką ir depolitizuotą žvalgybos institucijų veiklos kontrolę.

7.2. Suinteresuoto asmens Seimo atstovė V. Staugaitytė pabrėžė, kad Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai negali būti aiškinami atskirai nuo šio straipsnio 3 dalyje įtvirtintų kitų kontrolės institucijų įgaliojimų. Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalies nuostata, pagal kurią Seimo kontrolierių įgaliojimus nustato įstatymas, palieka įstatymų leidėjui diskreciją nustatyti tokius Seimo kontrolierių įgaliojimus, kurie gali priklausyti nuo to, kaip įstatymų leidėjas įgyvendina Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą diskreciją steigti kitas kontrolės institucijas ir nustatyti jų įgaliojimus. Taigi Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalis negali būti aiškinama taip, esą dalis Seimo kontrolieriams priskirtų įgaliojimų tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ir biurokratizmo negali būti perduodama tam tikroje srityje specializuotoms kitoms pagal šio straipsnio 3 dalį įsteigtoms kontrolės institucijoms.

Tačiau, pasak suinteresuoto asmens Seimo atstovės, Konstitucijos 73 straipsnio nuostatos negali būti aiškinamos taip, esą Seimo kontrolierių įgaliojimai gali būti išdalyti kitoms kontrolės institucijoms taip, kad Seimo kontrolieriai nebebūtų pagrindinė (bendrosios kompetencijos) institucija, tirianti valstybės ir savivaldybių institucijų pareigūnų piktnaudžiavimą ir biurokratizmą. Suinteresuoto asmens Seimo atstovės nuomone, ginčijamu teisiniu reguliavimu iš Seimo kontrolierių žvalgybos kontrolieriams perduodami įgaliojimai tirti žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) piktnaudžiavimą ir biurokratizmą nėra tokios apimties, kad būtų iš esmės paneigiami Seimo kontrolierių įgaliojimai.

Be to, pasak suinteresuoto asmens atstovės, pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymą žvalgybos kontrolieriams suteikiami kur kas platesni įgaliojimai, palyginti su nustatytaisiais Seimo kontrolieriams. Taigi įstatymų leidėjas, siekdamas užtikrinti veiksmingą žvalgybos institucijų kontrolę ir nustatęs poreikį įsteigti specializuotą žvalgybos kontrolierių instituciją, pavedė jai vykdyti visapusišką žvalgybos institucijų kontrolę, atitinkamai pakoreguodamas Seimo kontrolierių įgaliojimų apimtį tam, kad šių institucijų įgaliojimai žvalgybos institucijų kontrolės srityje nesutaptų. Tokiu būdu kartu užtikrinama, kad dėl visų žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) veiksmų, kuriais galimai pažeidžiamos asmenų teisės ir laisvės, gali būti kreipiamasi į vieną instituciją – žvalgybos kontrolierių.

8. Konstitucinio Teismo posėdyje kalbėjo ir į pareiškėjos atstovės, suinteresuoto asmens atstovų, Konstitucinio Teismo teisėjų klausimus atsakė specialistė Seimo kontrolierių įstaigos vadovė E. Leonaitė, Valstybės saugumo departamento žvalgybos pareigūnas Nerijus Andriusevičius.

8.1. Specialistė E. Leonaitė paaiškino, kad įstatymų leidėjas, įgyvendindamas savo iš Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalies kylančią diskreciją prireikus steigti kontrolės institucijas ir steigdamas Žvalgybos kontrolierių instituciją, siekė tikslo stiprinti žmogaus teisių ir laisvių apsaugą žvalgybos institucijų veikloje. Tačiau, jos nuomone, dėl ginčijamo teisinio reguliavimo esamoje žmogaus teisių apsaugos sistemoje atsirado tam tikras teisinis neaiškumas ir neapibrėžtumas.

Specialistės nuomone, skirtingai nei kitų kontrolės institucijų (vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus, lygių galimybių kontrolieriaus) atveju, įsteigus žvalgybos kontrolieriaus instituciją žvalgybos institucijų veikla buvo eliminuota iš Seimo kontrolierių tiriamų skundų srities, t. y. įstatymu buvo susiaurinta Seimo kontrolierių konstitucinė kompetencija tirti valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimą ir biurokratizmą.

E. Leonaitė nurodė, kad Seimo kontrolierių įstaigoje buvo gauta 20 skundų dėl Valstybės saugumo departamento pareigūnų veiklos, tačiau iš jų buvo tirti septyni.

Atsakydama į teisėjų klausimus, specialistė E. Leonaitė paaiškino, kad Seimo kontrolieriai skundus dėl žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) veiklos, palyginti su skundais dėl kitų valstybės institucijų (jų pareigūnų) piktnaudžiavimo ir biurokratizmo, gaudavo labai retai, ir pabrėžė, kad asmenims paprastai nėra žinoma apie jų atžvilgiu atliekamus slaptus žvalgybos institucijų veiksmus.

8.2. Specialistas N. Andriusevičius iš esmės pakartojo Valstybės saugumo departamento direktoriaus D. Jauniškio rašytinėje nuomonėje pateiktus paaiškinimus.

Atsakydamas į Konstitucinio Teismo teisėjų klausimus, specialistas N. Andriusevičius pateikė nuomonę, kad pagal Konstituciją žvalgybos kontrolieriai kaip institucija, skirta žvalgybos institucijų veiklai kontroliuoti, gali būti steigiama, tačiau žvalgybos kontrolierių ir Seimo kontrolierių įgaliojimai turi būti atskirti taip, kad Seimo kontrolieriai ir toliau tirtų skundus dėl žvalgybos institucijų pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo, o skundus dėl kitos veiklos būtų pavesta tirti žvalgybos kontrolieriams.

Konstitucinis Teismas

konstatuoja:

I

Ginčijamas ir su juo susijęs teisinis reguliavimas

9. Seimas 2021 m. gruodžio 23 d. priėmė Lietuvos Respublikos žvalgybos kontrolierių įstatymą, kuris (su tam tikra išimtimi) įsigaliojo 2022 m. sausio 1 d. (31 straipsnio 1, 2 dalys).

9.1. Pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 1 straipsnio 1 dalį, šio įstatymo paskirtis – sukurti nepriklausomos išorinės žvalgybos institucijų priežiūros teisinį reguliavimą, kuris garantuotų žvalgybos institucijų veiklos nepriklausomumą, teisėtumą ir atitiktį žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams. Šiuo įstatymu nustatytas žvalgybos kontrolieriaus statusas, įgaliojimai, skyrimo ir atleidimo tvarka bei atskaitomybė, reguliuojami santykiai su žvalgybos institucijų parlamentinę kontrolę atliekančiu Lietuvos Respublikos Seimo komitetu, už žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimą atsakingu Seimo komitetu ir kitais žvalgybos institucijų veiklos kontrolės subjektais, taip pat Lietuvos Respublikos žvalgybos kontrolierių įstaigos statusas ir jos veiklos organizavimo pagrindai (1 straipsnio 2 dalis). Pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 1 dalį, žvalgybos kontrolieriaus veiklos tikslas – atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą.

9.2. Iš Žvalgybos kontrolierių įstatymo travaux préparatoires matyti, kad šio įstatymo projektas parengtas vadovaujantis Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalimi, pagal kurią prireikus Seimas steigia ir kitas kontrolės institucijas; šiuo įstatymu siekta užtikrinti veiksmingą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą, pagrindinių žmogaus teisių ir laisvių apsaugą, didinti visuomenės pasitikėjimą žvalgybos institucijomis. Žvalgybos kontrolierių įstatymo projekto aiškinamajame rašte pabrėžta, kad, dėl besikeičiančios saugumo situacijos plečiant žvalgybos institucijų galias, prasminga stiprinti nepriklausomą žvalgybos institucijų priežiūrą ir sukurti papildomą mechanizmą, garantuojantį žmogaus teisių ir laisvių apsaugą bei žvalgybos institucijų veiklos teisėtumą, atsižvelgiant į tai, kad plataus mandato žmogaus teisių ombudsmenai, kaip antai Seimo kontrolieriai, susiduria su laiko ir specialios ekspertizės poreikio problema, o žvalgybos institucijų priežiūrai ir veiklos kontrolei būtinos, be kita ko, specifinės ekspertinės žinios.

Minėtame aiškinamajame rašte taip pat pažymima, kad veiksmingos priežiūros (kontrolės) ypatumas yra proaktyvumas, t. y. kontrolieriaus įstaiga ne vien tiria gautus asmenų skundus (pranešimus) apie galimai neteisėtą žvalgybos institucijų veiklą, bet ir pati savo iniciatyva nuolat vykdo žvalgybos institucijų veiklos ir jų priimamų sprendimų teisėtumo, pagrįstumo kontrolę.

10. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje pareiškėja prašo ištirti, ar Konstitucijai neprieštarauja, be kita ko, Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas, 11 straipsnio 3 punktas, 15 straipsnio 1 dalis tiek, kiek juose įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pasak pareiškėjos, ribojama Seimo kontrolieriaus konstitucinė funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo ir ši konstitucinė funkcija, kiek jos vykdymas susijęs su žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų veikla, perduodama žvalgybos kontrolieriaus kompetencijai.

11. Ginčijamoje Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio „Pagrindinės šio įstatymo sąvokos“ 3 dalyje nustatyta: „Skundas – pareiškėjo kreipimasis į žvalgybos kontrolierių, kuriame nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje arba dėl kitokių žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų yra pažeistos jo teisės ir laisvės, padaryti asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimai, ir prašoma šias teises apginti, užtikrinti šių asmens duomenų tvarkymo reikalavimų laikymąsi.“

Taigi Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje yra apibrėžta skundo sąvoka, kuri, be kita ko, apima kreipimusis į žvalgybos kontrolierių dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje padarytų pareiškėjo teisių ir laisvių pažeidimų. Pažymėtina, kad, pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalį, skundais taip pat yra laikomi kreipimaisi į žvalgybos kontrolierių ir dėl kitokių žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų, kuriais pažeistos pareiškėjo teisės ir laisvės, padaryti asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimai.

Pateikdamas nurodytus skundus žvalgybos kontrolieriui, pareiškėjas, remdamasis Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalimi, prašo apginti pažeistas jo teises ir laisves ir (arba) užtikrinti asmens duomenų tvarkymo reikalavimų laikymąsi.

12. Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio „Žvalgybos kontrolieriaus veiklos tikslas ir uždaviniai“ 2 dalyje, kurios 3 punkto atitiktis Konstitucijai tiek, kiek nurodyta pareiškėjos, tiriama šioje konstitucinės justicijos byloje, nustatyta:

„2. Žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždaviniai:

1) vertinti žvalgybos institucijų veiklos ir žvalgybos pareigūnų veiksmų ir (ar) jų priimtų sprendimų, taip pat žvalgybos institucijų vidaus teisės aktų atitiktį įstatymams ir kitiems teisės aktams, tikrinti ir įvertinti žvalgybinės informacijos rinkimo ir žvalgybos metodų taikymo teisėtumą;

2) atlikti asmens duomenų, tvarkomų žvalgybos institucijos nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo teisėtumo kontrolę;

3) nagrinėti pareiškėjų skundus;

4) nagrinėti žvalgybos pareigūnų pranešimus.“

12.1. Taigi Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje yra nustatyti žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždaviniai, vienas iš kurių, numatytas šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamame šios dalies 3 punkte, yra nagrinėti pareiškėjų skundus.

Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste aktualiu aspektu aiškinant Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte nustatytą teisinį reguliavimą kartu su nustatytuoju šio įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, pažymėtina, kad vienas iš žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždavinių yra nagrinėti tokius pareiškėjų skundus (kreipimusis) žvalgybos kontrolieriui, be kita ko, dėl asmens teisių ir laisvių pažeidimo dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, prašant šias teises apginti.

12.2. Pažymėtina ir tai, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje yra nustatyti ir kiti žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždaviniai: vertinti žvalgybos institucijų veiklos ir žvalgybos pareigūnų veiksmų ir (ar) jų priimtų sprendimų, taip pat žvalgybos institucijų vidaus teisės aktų atitiktį įstatymams ir kitiems teisės aktams, tikrinti ir įvertinti žvalgybinės informacijos rinkimo ir žvalgybos metodų taikymo teisėtumą (1 punktas); atlikti asmens duomenų, tvarkomų žvalgybos institucijos nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo teisėtumo kontrolę (2 punktas); nagrinėti žvalgybos pareigūnų pranešimus (4 punktas).

12.3. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtintas žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždavinys nagrinėti pareiškėjų skundus, be kita ko, tokius pareiškėjų kreipimusis į žvalgybos kontrolierių, kuriuose nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje yra pažeistos jų teisės ir laisvės, ir prašoma šias teises apginti, yra tik vienas iš šio kontrolieriaus veiklos uždavinių.

Pažymėtina ir tai, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždaviniai yra tarpusavyje susiję, juos įgyvendinant sudaromos prielaidos pasiekti minėtą šio įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą žvalgybos kontrolieriaus veiklos tikslą – atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą.

13. Žvalgybos kontrolierių įstatymo 11 straipsnio „Žvalgybos kontrolieriaus pareigos“ 3 punkte, kurio atitiktis Konstitucijai tiek, kiek nurodyta pareiškėjos, tiriama šioje konstitucinės justicijos byloje, nustatyta: „Žvalgybos kontrolierius: <...> 3) vertina žvalgybinės informacijos rinkimo ir žvalgybos metodų taikymo bei kitos žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiklos teisėtumą, piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą, galimo žmogaus teisių ir laisvių ar teisėtų interesų arba galimo asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo reikalavimų ar kitokius galimus žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje pažeidimus; <...>“

13.1. Taigi Žvalgybos kontrolierių įstatymo 11 straipsnio 3 punkte yra įtvirtinta žvalgybos kontrolieriaus pareiga vertinti ne tik žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje, bet ir žvalgybinės informacijos rinkimo ir žvalgybos metodų taikymo bei kitos žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiklos teisėtumą, galimo žmogaus teisių ir laisvių ar teisėtų interesų arba galimo asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo reikalavimų ar kitokius galimus žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje pažeidimus.

13.2. Pažymėtina, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 11 straipsnyje yra įtvirtintos ir kitos žvalgybos kontrolieriaus pareigos, kaip antai nustatyta, kad žvalgybos kontrolierius: atlieka nuolatinę žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą, susijusią su žvalgybos institucijų, žvalgybos pareigūnų veiksmais, jų priimamais sprendimais (1 punktas); atlieka patikrinimus siekiant nustatyti, ar nėra pagrindo pradėti žvalgybos kontrolieriaus tyrimą (2 punktas); tikrina asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo teisėtumą (4 punktas); nagrinėja pareiškėjų (žvalgybos pareigūnų) skundus (pranešimus) (5 punktas); atlikęs tyrimus, priima sprendimus dėl išnagrinėtų pareiškėjų (žvalgybos pareigūnų) skundų (pranešimų) (6 punktas); teikia sprendimus pareiškėjams (žvalgybos pareigūnams), žvalgybos institucijų, dėl kurių buvo atliekami tyrimai, vadovams, kitoms sprendimuose nurodytoms institucijoms ar suinteresuotiems asmenims, teikia rekomendacijas žvalgybos institucijoms siekiant pašalinti nustatytų pažeidimų priežastis ir užtikrinti, kad panašūs pažeidimai nebesikartotų ateityje (7 punktas); rengia ir teikia žvalgybos institucijoms metodines rekomendacijas ir (ar) konsultacijas dėl jų veiklos, susijusios su žvalgybos ir kontržvalgybos vykdymu, tobulinimo (9 punktas).

13.3. Taigi Žvalgybos kontrolierių įstatymo 11 straipsnyje, be šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamame šio straipsnio 3 punkte įtvirtintos žvalgybos kontrolieriaus pareigos vertinti, be kita ko, žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje, yra įtvirtintos įvairios kitos žvalgybos kontrolieriaus pareigos, be kita ko, atlikti nuolatinę žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą (1 punktas), atlikti patikrinimus siekiant nustatyti, ar nėra pagrindo pradėti žvalgybos kontrolieriaus tyrimą (2 punktas).

14. Žvalgybos kontrolierių įstatymo 15 straipsnio „Skundų (pranešimų) pateikimas“ 1 dalyje, kurios atitiktis Konstitucijai tiek, kiek nurodyta pareiškėjos, tiriama šioje konstitucinės justicijos byloje, nustatyta: „Pareiškėjas turi teisę pateikti žvalgybos kontrolieriui skundą dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo jiems suteiktais įgaliojimais ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, taip pat dėl kitokių žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų atitikties teisės aktų ir žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams bei galimų asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimų.“

Taigi Žvalgybos kontrolierių įstatymo 15 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta pareiškėjo teisė pateikti žvalgybos kontrolieriui skundą, be kita ko, dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo jiems suteiktais įgaliojimais ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje. Kartu pažymėtina, kad, pagal šią ginčijamą Žvalgybos kontrolierių įstatymo 15 straipsnio 1 dalį, pareiškėjas turi teisę pateikti žvalgybos kontrolieriui skundą ir dėl kitokių žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų (ne dėl jų piktnaudžiavimo jiems suteiktais įgaliojimais ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje) atitikties teisės aktų ir žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams, taip pat skundą dėl galimų asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimų.

15. Šioje konstitucinės justicijos byloje atskleidžiant pareiškėjos ginčijamą Žvalgybos kontrolierių įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą paminėtina, kad Seimas tą pačią 2021 m. gruodžio 23 d. priėmė Lietuvos Respublikos žvalgybos įstatymo Nr. VIII-1861 16¹, 23 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 22¹ straipsniu įstatymą, kuriuo, be kita ko, pakeitė Lietuvos Respublikos žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 23 straipsnį ir jame nustatė, kad fizinių ir juridinių asmenų pateiktus skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų, pažeidžiančių žmogaus teises ar laisves vykdant žvalgybą ir kontržvalgybą, nagrinėja žvalgybos kontrolieriai Žvalgybos kontrolierių įstatymo nustatyta tvarka.

15.1. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste aktualios šios Žvalgybos įstatymo 2 straipsnio (2017 m. spalio 12 d. redakcija) nuostatos:

– „Žvalgybos institucija – valstybės institucija, kuriai šio įstatymo nustatyta tvarka pavesta vykdyti žvalgybą ir kontržvalgybą“ (9 dalis);

– „Žvalgybos institucijos veikla – žvalgybos institucijos vykdoma žvalgyba, kontržvalgyba ir vidaus administravimas“ (10 dalis);

– „Žvalgyba – šiuo įstatymu įgaliotų institucijų veikla, apimanti informacijos apie išorės rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes Lietuvos Respublikos nacionaliniam saugumui ir valstybės interesams rinkimą, apdorojimą, vertinimą ir šios informacijos pateikimą nacionalinį saugumą užtikrinančioms institucijoms“ (7 dalis);

– „Kontržvalgyba – šiuo įstatymu įgaliotų institucijų veikla, apimanti informacijos apie vidaus rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes Lietuvos Respublikos nacionaliniam saugumui ir valstybės interesams rinkimą, apdorojimą, vertinimą ir šios informacijos pateikimą nacionalinį saugumą užtikrinančioms institucijoms, taip pat veikla, kuria siekiama šiuos rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes šalinti“ (2 dalis);

– „Žvalgybos pareigūnas – asmuo, pagal žvalgybos pareigūno tarnybos ar profesinės karo tarnybos sutartį tarnaujantis žvalgybos institucijoje ir vykdantis žvalgybą ar kontržvalgybą ir (ar) kuriam taikomos specialiosios priėmimo į tarnybą, tarnybos atlikimo sąlygos, veiklos apribojimai ir draudimai, taip pat privataus gyvenimo suvaržymai. Žvalgybos pareigūnas prilyginamas statutiniam valstybės tarnautojui“ (12 dalis).

15.2. Pažymėtina, kad, pagal Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 6 straipsnį, pagrindinis žvalgybos institucijų veiklos tikslas – stiprinti Lietuvos Respublikos nacionalinį saugumą renkant informaciją apie rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes, pateikiant ją nacionalinį saugumą užtikrinančioms institucijoms ir šalinant šiuos rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes. Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žvalgybos uždavinys – prognozuoti ir nustatyti rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes, kylančius iš užsienio ir galinčius turėti reikšmės valstybės suverenitetui, teritorijos neliečiamybei ir vientisumui, konstitucinei santvarkai, valstybės interesams, gynybinei ir ekonominei galiai, o pagal 7 straipsnio 2 dalį, kontržvalgybos uždaviniai, be kita ko, yra tokie: prognozuoti, nustatyti ir šalinti rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes, kylančius Lietuvos Respublikos viduje ir galinčius turėti įtakos visuomeniniams politiniams, ekonominiams procesams, taip pat kuriais gali būti pažeidžiami valstybės suverenitetas, teritorijos neliečiamybė ir vientisumas, konstitucinė santvarka, valstybės interesai, gynybinė ir ekonominė galia (1 punktas); nustatyti užsienio valstybių žvalgybos, saugumo institucijų ir su jomis susijusių asmenų veiklą, galinčią pažeisti valstybės suverenitetą, teritorijos neliečiamybę ir vientisumą, konstitucinę santvarką, valstybės interesus, gynybinę ir ekonominę galią, ir šalinti šiuos rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes (2 punktas).

15.3. Pagal Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 8 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikoje žvalgybos institucijų veiklą vykdo:

1) Valstybės saugumo departamentas – Seimui ir Respublikos Prezidentui atskaitinga valstybės institucija;

2) Antrasis operatyvinių tarnybų departamentas prie Krašto apsaugos ministerijos – krašto apsaugos ministrui pavaldi krašto apsaugos sistemos institucija.

15.4. Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 3 straipsnyje nustatyta, kad žvalgybos institucijos, įgyvendindamos pavestus uždavinius, vadovaujasi, be kita ko, Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo pagrindų įstatymu. Kaip nustatyta Nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo priedėlio III dalies 12 skyriuje „Nacionalinį saugumą užtikrinančios institucijos“ (2020 m. gegužės 7 d. redakcija), vykdomosios ir kitos institucijos, be kita ko, yra Krašto apsaugos ministerija ir kitos krašto apsaugos ministrui pavaldžios krašto apsaugos sistemos institucijos, Valstybės saugumo departamentas.

15.4.1. Šiame kontekste pažymėtina, jog Nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo priedėlio III dalies 20 skyriuje (2003 m. balandžio 22 d. redakcija) nustatyta, kad: Valstybės saugumo departamentas yra Seimui ir Respublikos Prezidentui atskaitinga institucija, kurios paskirtis – apsaugoti nuo pasikėsinimų valstybę, jos suverenitetą ir konstitucinę santvarką (pirmoji pastraipa (2004 m. vasario 19 d. redakcija)); Valstybės saugumo departamento uždaviniai – vykdyti žvalgybą ir kontržvalgybą, tirti, analizuoti ir prognozuoti visuomeninius politinius bei ekonominius procesus, susijusius su grėsmėmis nacionaliniam saugumui; laiku atskleisti veikas, keliančias grėsmę valstybės saugumui, suverenitetui, teritorijos neliečiamybei ir vientisumui, konstitucinei santvarkai, valstybės interesams, gynybinei ir ekonominei galiai, užkirsti kelią šioms veikoms ir jas šalinti įstatymų nustatyta tvarka; Valstybės saugumo departamentas koordinuoja Lietuvos Respublikos institucijų kovą su terorizmu (antroji pastraipa).

15.4.2. Nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo priedėlio III dalies 18 skyriuje nustatyta, kad: krašto apsaugos sistemą, be kita ko, sudaro Krašto apsaugos ministerija, kariuomenė (ginkluotosios pajėgos), žvalgybos ir kontržvalgybos tarnyba (Antrasis operatyvinių tarnybų departamentas prie Krašto apsaugos ministerijos); Krašto apsaugos ministerijos ir visos krašto apsaugos sistemos struktūrą bei veiklą išsamiau reglamentuoja kiti įstatymai ir teisės aktai (pirmoji pastraipa (2020 m. birželio 30 d. redakcija)).

Šiame kontekste paminėtina, kad, pagal Žvalgybos įstatymo 27 straipsnio 2 dalį (2020 m. birželio 30 d. redakcija), įvedus karo padėtį ar ginkluotos gynybos nuo agresijos (karo) metu Antrasis operatyvinių tarnybų departamentas prie Krašto apsaugos ministerijos tampa ginkluotųjų pajėgų dalimi ir gina valstybę. Paminėtina ir tai, kad, pagal Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 8 straipsnio 3 dalį, Antrasis operatyvinių tarnybų departamentas prie Krašto apsaugos ministerijos žvalgybą ir kontržvalgybą vykdo gynybos, karinėje-politinėje, karinėje-ekonominėje, karinėje-technologinėje, karinėje-informacinėje srityse (1 punktas), Lietuvos Respublikos krašto apsaugos sistemos institucijų veiklos užsienyje srityje (2 punktas), Lietuvos Respublikos krašto apsaugos sistemos institucijų valstybės ir tarnybos paslaptį sudarančios informacijos apsaugos srityje (3 punktas).

15.5. Sistemiškai aiškinant nurodytą Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 2 straipsnyje (2017 m. spalio 12 d. redakcija), 3, 6, 7 straipsniuose, Nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo (1996 m. gruodžio 19 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) priedėlyje nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad pagal jį žvalgybos institucijos vykdo specifinę veiklą (kaip antai žvalgybą, kontržvalgybą) įgyvendindamos joms įstatymais nustatytus specialius uždavinius, kaip antai prognozuoti ir nustatyti rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes, kylančius iš užsienio ar Lietuvos Respublikos viduje ir galinčius turėti reikšmės arba pažeisti valstybės suverenitetą, teritorijos neliečiamybę ir vientisumą, konstitucinę santvarką, valstybės interesus, gynybinę ir ekonominę galią; šios žvalgybos institucijų veiklos pagrindinis tikslas – stiprinti Lietuvos Respublikos nacionalinį saugumą.

16. Apibendrinant šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pareiškėjos ginčijamą tiek, kiek jos nurodyta, Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje nustatytą ir su juo susijusį šiame įstatyme nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad pagal jį:

– skundu, kurį pagal šio įstatymo 15 straipsnio 1 dalį asmenys gali pateikti žvalgybos kontrolieriui, be kita ko, yra laikomas pareiškėjo kreipimasis į žvalgybos kontrolierių, kuriame nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje yra pažeistos jo teisės ir laisvės, prašant šias teises apginti (2 straipsnio 3 dalis);

– 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtintas žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždavinys –nagrinėti pareiškėjų skundus, be kita ko, tokius pareiškėjų kreipimusis į žvalgybos kontrolierių, kuriuose nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje yra pažeistos jų teisės ir laisvės, prašant šias teises apginti, yra tik vienas iš šio kontrolieriaus veiklos uždavinių; šis uždavinys yra susijęs su kitais šio įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtintais uždaviniais, kuriuos įgyvendinant sudaromos prielaidos pasiekti to paties straipsnio 1 dalyje įtvirtintą žvalgybos kontrolieriaus veiklos tikslą – atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą;

– 11 straipsnio 3 punkte yra įtvirtinta žvalgybos kontrolieriaus pareiga vertinti, be kita ko, žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje, tačiau 11 straipsnyje yra įtvirtintos įvairios kitos žvalgybos kontrolieriaus pareigos, kurių visuma padeda įgyvendinti šio įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nustatytus žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždavinius, taigi sudaro prielaidas pasiekti minėtą 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą žvalgybos kontrolieriaus veiklos tikslą – atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą.

17. Minėta, kad pareiškėja taip pat ginčija Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek joje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pasak pareiškėjos, ribojama Seimo kontrolieriaus konstitucinė funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo ir ši konstitucinė funkcija, kiek jos vykdymas susijęs su žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų veikla, perduodama žvalgybos kontrolieriaus kompetencijai, atitiktį Konstitucijai.

18. Seimas 1998 m. gruodžio 3 d. priėmė Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymą, kuris ne kartą buvo keičiamas ir papildomas, inter alia Seimo 2004 m. lapkričio 4 d. priimtu Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymu, kuriuo Seimo kontrolierių įstatymas išdėstytas nauja redakcija, Seimo 2021 m. gruodžio 23 d. priimtu Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 11 ir 12 straipsnių pakeitimo įstatymu (įsigaliojusiu 2022 m. sausio 1 d.), kuriuo, be kita ko, buvo įtvirtintas pareiškėjos šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamas teisinis reguliavimas.

18.1. Šiuo įstatymu nustatyti Seimo kontrolierių veiklos teisiniai pagrindai ir įgaliojimai, jų įstaigos organizacinė struktūra (1 straipsnis).

18.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualios šios Seimo kontrolierių įstatymo (2004 m. lapkričio 4 d. redakcija) nuostatos:

– Seimo kontrolierius yra Seimo skiriamas valstybės pareigūnas, ginantis žmogaus teises ir laisves, tiriantis pareiškėjų skundus dėl pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo bei siekiantis gerinti viešąjį administravimą (5 straipsnis);

– biurokratizmas – tokia pareigūno veika, kai vietoj reikalų sprendimo iš esmės laikomasi nereikalingų ar išgalvotų formalumų, nepagrįstai atsisakoma spręsti pareigūno kompetencijai priklausančius klausimus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmenį apie jo teises, sąmoningai pateikiamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.); biurokratizmu taip pat laikomas toks pareigūnų darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi įstatymai ar kiti teisės aktai (2 straipsnio 1 dalis);

– piktnaudžiavimas – tokie pareigūno veiksmai ar neveikimas, kai jam suteikti įgaliojimai naudojami ne pagal įstatymus bei kitus teisės aktus arba savanaudiškais tikslais ar dėl kitokių asmeninių paskatų (naudojimosi tarnybine padėtimi, keršto, pavydo, karjerizmo, neteisėtų paslaugų teikimo ir t. t.), taip pat tokie pareigūno veiksmai, kai viršijami suteikti įgaliojimai ar savavaliaujama (2 straipsnio 4 dalis).

19. Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnyje „Seimo kontrolierių tiriami skundai“ (su 2021 m. gruodžio 23 d. pakeitimu), kurio 2 dalį tiek, kiek nurodyta, ginčija pareiškėja, nustatyta:

„1. Seimo kontrolieriai tiria pareiškėjų skundus dėl pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeidžiamų žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje.

2. Seimo kontrolieriai netiria Respublikos Prezidento, Seimo narių, Ministro Pirmininko, Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos), valstybės kontrolieriaus, Konstitucinio Teismo bei kitų teismų teisėjų veiklos, savivaldybių tarybų (kaip kolegialių institucijų) ir žvalgybos institucijų veiklos.

3. Seimo kontrolieriai taip pat netiria prokurorų, ikiteisminio tyrimo pareigūnų procesinių sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo, tačiau tiria skundus dėl prokurorų, ikiteisminio tyrimo pareigūnų veiksmų, pažeidžiančių žmogaus teises ir laisves.

4. Seimo kontrolieriai netiria skundų dėl darbo teisinių santykių, taip pat netikrina teismų priimtų sprendimų, nuosprendžių ir nutarčių pagrįstumo ir teisėtumo.“

Taigi Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnyje (su 2021 m. gruodžio 23 d. pakeitimu) yra įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai tirti jų kompetencijai priskirtus skundus (1, 3 dalys), taip pat nurodytos sritys, kuriose Seimo kontrolieriai neturi kompetencijos (2–4 dalys). Pažymėtina, kad, pagal šio straipsnio 1 dalį, Seimo kontrolieriai tiria pareiškėjų skundus dėl pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeidžiamų žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje.

19.1. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad pagal ginčijamą Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą Seimo kontrolieriai netiria, be kita ko, žvalgybos institucijų veiklos. Taigi pagal pareiškėjos ginčijamą teisinį reguliavimą Seimo kontrolieriai netiria skundų dėl žvalgybos institucijų ir (arba) jų pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo viešojo administravimo srityje.

19.2. Šiame kontekste paminėtina, kad Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 11 ir 12 straipsnių pakeitimo įstatymo aiškinamajame rašte, be kita ko, nurodyta, jog atitinkamos Seimo kontrolierių įstatymo nuostatos pakeistos atsižvelgiant į tai, kad įgaliojimai vykdyti žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą suteikti žvalgybos kontrolieriui.

19.3. Ginčijamą Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) nuostatą, kad Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos, aiškinant kartu su, be kita ko, minėtu Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje nustatytu teisiniu reguliavimu, kurį tiek, kiek nurodyta, taip pat ginčija pareiškėja, pažymėtina, kad pagal ją įgaliojimai nagrinėti skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų, be kita ko, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje iš Seimo kontrolierių yra perduoti žvalgybos kontrolieriams.

20. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad, kaip minėta, Žvalgybos kontrolierių įstatymas, kuriuo siekta sukurti nepriklausomos išorinės žvalgybos institucijų priežiūros mechanizmą, numatant, kad žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą atliks žvalgybos kontrolierius, su tam tikra išimtimi įsigaliojo 2022 m. sausio 1 d.

Minėta ir tai, kad Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija), pagal kurią Seimo kontrolieriai netiria, be kita ko, žvalgybos institucijų veiklos, taip pat įsigaliojo 2022 m. sausio 1 d.

20.1. Pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 31 straipsnio 2 dalį, Seimas iki 2021 m. gruodžio 31 d., t. y. iki šio įstatymo įsigaliojimo, turėjo priimti nutarimą dėl Žvalgybos kontrolierių įstaigos, kuri padeda, be kita ko, nagrinėti pareiškėjų ir žvalgybos pareigūnų skundus (pranešimus) (25 straipsnio 1 dalis), įsteigimo, o iki šio įstatymo įsigaliojimo Seimo kontrolieriaus pradėtus ir nebaigtus tyrimus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiklos pavesta užbaigti žvalgybos kontrolieriui (31 straipsnio 3 dalis).

Pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 7 straipsnio 1 dalį, Seimo Pirmininko teikimu, apsvarsčius žvalgybos institucijų parlamentinę kontrolę atliekančiam Seimo komitetui ir už žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimą atsakingam Seimo komitetui, Seimas skiria du žvalgybos kontrolierius 5 metų kadencijai; vieną žvalgybos kontrolierių Seimas Seimo Pirmininko teikimu, apsvarsčius žvalgybos institucijų parlamentinę kontrolę atliekančiam Seimo komitetui ir už žmogaus teisių ir laisvių užtikrinimą atsakingam Seimo komitetui, skiria Žvalgybos kontrolierių įstaigos vadovu (27 straipsnio 1 dalis), kuris tvirtina Žvalgybos kontrolierių įstaigos nuostatus, nustatančius Žvalgybos kontrolierių įstaigos struktūrą, jos uždavinius, funkcijas ir darbo organizavimą (26 straipsnio 4 dalis), skirsto gautus nagrinėti skundus (pranešimus) (27 straipsnio 2 dalies 2 punktas), įstatymų nustatyta tvarka priima į pareigas (darbą) Žvalgybos kontrolierių įstaigos valstybės tarnautojus ir darbuotojus (27 straipsnio 2 dalies 7 punktas).

20.2. Šiame kontekste paminėtina, kad Seimas 2022 m. sausio 20 d. priėmė nutarimą Nr. XIV-926 „Dėl Lietuvos Respublikos žvalgybos kontrolierių įstaigos įsteigimo“, kuriuo nutarė įsteigti Žvalgybos kontrolierių įstaigą (1 straipsnis). Šis Seimo nutarimas įsigaliojo 2022 m. vasario 1 d. (3 straipsnis).

Paminėtina ir tai, kad Seimas Žvalgybos kontrolierių įstatymo nustatyta tvarka iki šiol nėra paskyręs žvalgybos kontrolierių, taip pat nėra paskyręs Žvalgybos kontrolierių įstaigos vadovo, taigi nėra patvirtinti ir Žvalgybos kontrolierių įstaigos nuostatai.

20.3. Vadinasi, nors pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymą Žvalgybos kontrolierių įstaiga turėjo būti įsteigta iki šio įstatymo įsigaliojimo (iki 2021 m. gruodžio 31 d.), net ir Seimui 2022 m. sausio 20 d. priėmus minėtą nutarimą, kuriuo įsteigta Žvalgybos kontrolierių įstaiga, ji yra neveikianti, nes, kaip minėta, Seimas nepaskyrė žvalgybos kontrolierių, taigi ir Žvalgybos kontrolierių įstaigos vadovo.

20.4. Kadangi, kaip minėta, pagal Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalį (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija), Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos, o Seimo nutarimu įsteigta Žvalgybos kontrolierių įstaiga yra neveikianti, konstatuotina, kad nuo 2022 m. sausio 1 d. iki šio Konstitucinio Teismo nutarimo priėmimo dienos asmenų skundų dėl žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) piktnaudžiavimo ir biurokratizmo negali nagrinėti nei Seimo kontrolieriai, nei Žvalgybos kontrolierių įstaiga.

II

Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualūs europiniai ombudsmeno veiklos ir
žvalgybos institucijų (saugumo tarnybų) priežiūros standartai

21. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos Europos komisijos „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija), veikiančios kaip Europos Tarybos patariamoji institucija konstitucionalizmo klausimais, dokumentų, kuriuose yra atskleidžiama ombudsmeno institucijos statusas ir veiklos užtikrinimo pagrindai, saugumo tarnybų demokratinės priežiūros svarba, nuostatos.

21.1. Venecijos komisija 2019 m. kovo 15–16 d. vykusioje 118-ojoje plenarinėje sesijoje priėmė Ombudsmeno institucijos apsaugos ir rėmimo principus (Venecijos principus). Šių principų preambulėje, be kita ko, pažymėta, kad pagrindiniai ombudsmeno institucijos principai, įskaitant nepriklausomumą, objektyvumą, skaidrumą, sąžiningumą ir nešališkumą, gali būti įgyvendinti naudojant įvairius skirtingus modelius; ombudsmenas yra svarbi demokratijos, teisinės valstybės, pagarbos žmogaus teisėms ir pagrindinėms laisvėms bei gero administravimo pagrindu valstybėje veikianti institucija, kuri savarankiškai imasi veiksmų dėl netinkamo administravimo ir įtariamų žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių pažeidimų, darančių poveikį fiziniams ar juridiniams asmenims; teisė pateikti skundą ombudsmenui papildo teisę kreiptis į teismą.

Taip pat paminėtinos šios nagrinėjamoje konstitucinės justicijos byloje aktualios Venecijos principų nuostatos:

– valstybė turi susilaikyti nuo bet kokių veiksmų, kurie kenktų ombudsmeno institucijos nepriklausomumui, taip pat kuriais būtų siekiama arba dėl kurių būtų galima sudaryti kliūčių ombudsmeno institucijai veiksmingai veikti, turi veiksmingai ją apsaugoti nuo bet kokių tokių grėsmių (1, 24 punktai);

– ombudsmeno institucija, įskaitant jos turimus įgaliojimus, turi turėti tvirtą teisinį pagrindą, pageidautina konstituciniu lygmeniu, o jos ypatumai ir funkcijos gali būti toliau išsamiai reglamentuojami įstatymų lygmeniu (2 punktas);

– vieno ar kelių ombudsmenų modelio pasirinkimas priklauso nuo valstybės veiklos organizavimo, jo ypatumų ir poreikių; ombudsmeno institucija gali būti steigiama įvairiais lygmenimis ir turėti skirtingą kompetenciją (4 punktas); valstybės turi nustatyti modelius, kurie visiškai atitinka šiuos principus, stiprina instituciją ir kelia žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos ir rėmimo lygį šalyje (5 punktas);

– ombudsmeno įgaliojimai turi apimti netinkamo administravimo prevenciją, žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugą ir rėmimą (12 punktas); ombudsmeno institucinė kompetencija turi apimti visų lygių viešąjį administravimą (13 punktas);

– atsižvelgiant į įvairias ombudsmeno institucijų ir jų personalo narių rūšis, sistemas ir teisinį statusą, valstybės raginamos imtis visų būtinų veiksmų, įskaitant konstitucijos ir įstatymų pakeitimus, kad būtų sudarytos tinkamos sąlygos stiprinti ombudsmeno institucijas ir jų gebėjimus, nepriklausomumą ir nešališkumą laikantis Venecijos principų dvasios ir nuostatų ir taip užtikrinti tinkamą, laiku atliekamą ir veiksmingą jų įgyvendinimą (25 punktas).

21.2. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste taip pat paminėtina, kad Venecijos komisija 2007 m. birželio 1–2 d. vykusioje 71-ojoje plenarinėje sesijoje priėmė ir 2015 m. kovo 20–21 d. vykusioje 102-ojoje plenarinėje sesijoje atnaujino Ataskaitą dėl saugumo tarnybų demokratinės priežiūros, kurioje, be kita ko, pažymėta: žvalgyba yra neišvengiama būtinybė šiuolaikinėms vyriausybėms, todėl saugumo tarnybos yra būtinos, kad kiekviena valstybė galėtų apsaugoti savo vertybes ir interesus (261 punktas), tačiau, paisant teisinės valstybės reikalavimų, turi būti užtikrinta teisėta saugumo tarnybų kontrolė (263 punktas); saugumo tarnybų priežiūros ir atskaitomybės uždavinys – pritaikyti arba sukurti procesus, kuriais užtikrinama ir pagarba demokratijai, ir nacionalinis saugumas; tai turi būti taikoma visoms saugumo tarnybų atskaitomybės formoms, nesvarbu, ar priežiūrą vykdo vykdomoji valdžia, parlamentas, teismai, nepriklausomos ekspertų institucijos, ar kitos institucijos (tokio pobūdžio kaip ombudsmeno institucija) (be kita ko, 36, 254 punktai) pagal skundų nagrinėjimo procedūras (264 punktas); kadangi vidaus saugumo tarnybos skirtos tam, kad vyriausybės galėtų apsaugoti nacionalinį saugumą, ir siekiant šių tarnybų veiksmingumo dažnai yra būtinas veiklos lankstumas ir slaptumas, ypač esant tokioms vidaus ir išorinėms situacijoms (grėsmėms), kai valstybės vykdomoji institucija turi veikti greitai ir ryžtingai, kad apsaugotų pagrindinius valstybės ir visuomenės interesus, gali būti pateisinamas saugumo tarnybų atskaitomybės nukrypimas nuo įprastų atskaitomybės standartų, taikomų kitų rūšių viešosioms paslaugoms (56 punktas).

Ataskaitoje dėl saugumo tarnybų demokratinės priežiūros, be kita ko, daroma išvada, kad yra įvairių naujoviškų demokratiškų saugumo tarnybų priežiūros modelių, kuriuos taikant atskirai arba derinant tarpusavyje įmanoma bet kuriai valstybei atsižvelgti į savo specifinį teisinį ir politinį kontekstą bei saugumo poreikius (271 punktas).

III

Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina

22. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama, ar Žvalgybos kontrolierių įstatymo ir Seimo kontrolierių įstatymo nuostatos, kuriomis įgaliojimai nagrinėti skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje iš Seimo kontrolierių yra perduoti žvalgybos kontrolieriams, neprieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

23. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalį, pagal kurią negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai, ne kartą yra konstatavęs, kad ši nuostata įtvirtina Konstitucijos viršenybės principą, kuris yra pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas (inter alia 2007 m. kovo 20 d., 2012 m. rugsėjo 5 d. nutarimai, 2015 m. rugsėjo 25 d. sprendimas). Konstitucijos viršenybės principas reiškia, kad Konstitucija teisės aktų hierarchijoje užima išskirtinę – aukščiausią – vietą; joks teisės aktas negali prieštarauti Konstitucijai; niekam neleidžiama pažeisti Konstitucijos; konstitucinė tvarka turi būti ginama (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2014 m. liepos 11 d., 2019 m. gruodžio 18 d. nutarimai).

Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijoje įtvirtintas Konstitucijos viršenybės principas yra neatsiejamai susijęs su konstituciniu teisinės valstybės principu; Konstitucijos viršenybės principo pažeidimas reikštų, kad yra pažeidžiamas ir konstitucinis teisinės valstybės principas (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2014 m. lapkričio 10 d., 2020 m. rugsėjo 2 d. nutarimai).

24. Kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija; tai itin talpus konstitucinis principas, apimantis daug tarpusavyje susijusių imperatyvų; be kita ko, šis principas suponuoja, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės.

24.1. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs ir tai, kad konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų; visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija; visi teisės aktai, visų valstybės ir savivaldybių institucijų bei pareigūnų sprendimai turi atitikti Konstituciją, jai neprieštarauti.

24.2. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad kiekviena valstybės ar savivaldybės institucija, per kurią vykdomos valstybės funkcijos, kiekvienas valstybės tarnautojas turi paisyti teisėtumo reikalavimų; valstybės tarnautojai turi nepiktnaudžiauti jiems nustatytomis galiomis, nepažeisti teisės aktų reikalavimų (2004 m. gruodžio 13 d., 2021 m. lapkričio 9 d. nutarimai); valstybės institucijos, pareigūnai turi saugoti, ginti žmogaus teises ir laisves; ypač svarbu, kad, vykdydami jiems patikėtas funkcijas, jie patys nepažeistų žmogaus teisių ir laisvių (2000 m. birželio 30 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2021 m. lapkričio 9 d. nutarimai).

25. Konstitucinis teisinės valstybės principas atsispindi ir konstitucinius atsakingo valdymo ir valdžios atsakomybės visuomenei principus įtvirtinančiose Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalyse, kuriose nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms.

Kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, taip pat turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (inter alia 2015 m. lapkričio 19 d., 2016 m. liepos 8 d., 2021 m. rugsėjo 28 d. nutarimai).

Paminėtina, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas, be kita ko, iš Konstitucijos, inter alia jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, kylančio vieno iš viešosios valdžios institucijų ir pareigūnų veiklos principų – skaidrumo principo turinį, yra pažymėjęs, kad šis principas suponuoja atskaitingumą atitinkamai bendruomenei ir sprendimus priimančių pareigūnų atsakomybę už tuos sprendimus; priimami sprendimai turi būti pagrįsti, aiškūs, kad juos, iškilus reikalui, būtų galima racionaliai motyvuoti (2018 m. kovo 8 d., 2018 m. balandžio 12 d. nutarimai). Skaidrumas yra būtina prielaida inter alia užkirsti kelią piktnaudžiavimams valdžia, taigi ir būtina prielaida žmonėms pasitikėti viešosios valdžios institucijomis ir apskritai valstybe (2008 m. sausio 22 d., 2018 m. kovo 8 d., 2018 m. balandžio 12 d. nutarimai).

26. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama ginčijamo teisinio reguliavimo atitiktis, be kita ko, Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai.

Konstitucijos 73 straipsnyje nustatyta:

„Piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai. Jie turi teisę siūlyti teismui kaltus pareigūnus atleisti iš užimamų pareigų.

Seimo kontrolierių įgaliojimus nustato įstatymas.

Prireikus Seimas steigia ir kitas kontrolės institucijas. Jų sistemą ir įgaliojimus nustato įstatymas.“

26.1. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad tarp Konstitucijoje nurodytų kitų valstybės institucijų (pareigūnų), pagal jos 5 straipsnio 1 dalį nepriskiriamų nei įstatymų leidžiamajai, nei vykdomajai, nei teisminei valdžiai, yra ir Seimo kontrolieriai (Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalis) (2004 m. gruodžio 13 d., 2015 m. gruodžio 30 d., 2021 m. lapkričio 9 d. nutarimai).

Aiškindamas Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį, Konstitucinis Teismas 2021 m. lapkričio 9 d. nutarime konstatavo, kad pagal ją Seimo kontrolieriai yra nepriklausoma ir savarankiškai veikianti valstybės ir savivaldybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) kontrolės institucija, padedanti užtikrinti iš inter alia konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių atsakingo valdymo, valdžios atsakomybės visuomenei bei žmogaus teisių ir laisvių apsaugos imperatyvų įgyvendinimą ir atliekanti valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) veiklos kontrolės funkciją, siekdama apginti žmogaus teises ir laisves nuo valstybės ir savivaldybių pareigūnų savivalės, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo; tirdami skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo jiems nustatytomis galiomis ar įstatymų suteiktų įgaliojimų viršijimo, biurokratizmo ar teisės aktų reikalavimų pažeidimo ir taip gindami žmogaus teises ir laisves, Seimo kontrolieriai yra papildomas (subsidiarus) žmogaus teisių ir laisvių apsaugos garantas.

26.2. Kaip minėta, Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad Seimo kontrolierių įgaliojimus nustato įstatymas. Taigi, kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, pagal Konstituciją įstatymų leidėjui yra suteikta diskrecija nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus tiriant skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, inter alia reglamentuoti skundų Seimo kontrolieriui pateikimo sąlygas, jų nagrinėjimo tvarką, atsisakymo nagrinėti skundus pagrindus; tai darydamas įstatymų leidėjas turi paisyti Konstitucijos ir iš jos kylančių imperatyvų (2021 m. lapkričio 9 d. nutarimas).

26.3. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį, yra konstatavęs, kad vienos valstybės institucijos yra expressis verbis įvardytos Konstitucijoje, kitos valstybės institucijos pagal Konstituciją turi būti nustatytos įstatymu; poreikis steigti dar kitas valstybės institucijas kyla iš būtinumo įgyvendinti valstybės valdymą, tvarkyti krašto reikalus, užtikrinti įvairių valstybės funkcijų vykdymą – šių valstybės funkcijų įgyvendinimui turi būti sudarytos valstybės institucijos, nors jų sudarymas ir nėra eksplicitiškai numatytas Konstitucijoje (2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. liepos 8 d., 2020 m. gruodžio 3 d. nutarimai). Konstitucijoje yra numatytos ir tokios valstybės institucijos, kurios gali būti steigiamos Seimo priimamais įstatymais, inter alia kontrolės institucijos (2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. vasario 14 d., 2020 m. gruodžio 3 d. nutarimai).

27. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtina, jog Konstitucijos 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Konstitucija yra vientisas aktas. Visos Konstitucijos nuostatos yra tarpusavyje susijusios ir sudaro vieną darnią sistemą, tarp Konstitucijoje įtvirtintų vertybių yra pusiausvyra, nė vienos Konstitucijos nuostatos negalima aiškinti taip, kad būtų iškreiptas arba paneigtas kurios nors kitos Konstitucijos nuostatos turinys, nes taip būtų iškreipta viso konstitucinio teisinio reguliavimo esmė, pažeista konstitucinių vertybių pusiausvyra (inter alia 2006 m. sausio 16 d., 2009 m. rugsėjo 24 d., 2015 m. gegužės 14 d. nutarimai). Be to, Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos negalima aiškinti vien pažodžiui, vien taikant lingvistinį (verbalinį) metodą (inter alia 2004 m. gegužės 25 d., 2009 m. rugsėjo 24 d., 2020 m. liepos 30 d. nutarimai); suabsoliutinus pažodinį (lingvistinį, verbalinį) Konstitucijos aiškinimą, kartu yra sumenkinamas visuminio konstitucinio reguliavimo turinys, ignoruojamos jeigu ir ne visos, tai bent kai kurios Konstitucijoje įtvirtintos, jos ginamos ir saugomos vertybės, gali būti sudaromos prielaidos paminti tuos siekius, kuriuos Tauta įtvirtino referendumu priimtoje Konstitucijoje (2006 m. birželio 6 d., 2012 m. vasario 27 d., 2020 m. liepos 30 d. nutarimai).

28. Pažymėtina, kad Konstitucijos 73 straipsnio 1, 2, 3 dalyse įtvirtintos nuostatos yra tarpusavyje susijusios ir viena kitą papildo; jomis siekiama sudaryti darnią Seimo kontrolierių ir prireikus Seimo steigiamų kitų kontrolės institucijų sistemą ir įtvirtinti atitinkamus jų įgaliojimus.

Pažymėtina ir tai, kad Seimo kontrolieriai pagal Konstituciją yra tiesiogiai jos 73 straipsnio 1, 2 dalyse įvardyta valstybės institucija, kurios esminė paskirtis – pagal gaunamus skundus tirti valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimą ar biurokratizmą. Tačiau aiškinant Konstitucijos 73 straipsnio 1, 2 dalių nuostatas negalima paneigti šio straipsnio 3 dalies nuostatų, inter alia negalima Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalies nuostatos „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“ aiškinti vien pažodžiui, vien taikant lingvistinį (verbalinį) metodą – esą Seimo kontrolieriai turi įgaliojimus tirti skundus dėl visų valstybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, neatsižvelgiant inter alia į institucijų, kuriose minėti pareigūnai eina pareigas, vietą valstybės ar savivaldybių institucijų sistemoje, jų įgaliojimų ir veiklos ypatumus, ir esą tokių įgaliojimų Seimas pagal Konstituciją jokiais atvejais negali įstatymu pavesti kitoms prireikus Seimo įsteigtoms kontrolės institucijoms.

Įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, turi jos 73 straipsnio 3 dalies suponuojamą diskreciją spręsti, kokiose srityse veikiančių valstybės pareigūnų veiklai kontroliuoti gali būti steigiamos kitos, t. y. atskiros, specializuotos kontrolės institucijos, taip pat nustatyti jų santykį su pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį veikiančiais Seimo kontrolieriais. Tačiau įstatymų leidėjas, pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį steigdamas tokias specializuotas kontrolės institucijas, privalo pagrįsti tokios institucijos steigimo poreikį ir negali joms priskirti tokių įgaliojimų, kuriais būtų iš esmės paneigti šio straipsnio 1 dalyje įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai. Pabrėžtina ir tai, kad įstatymų leidėjas, prireikus steigdamas specializuotas kontrolės institucijas, pagal Konstituciją taip pat privalo aiškiai apibrėžti jų įgaliojimus.

29. Šiame kontekste pažymėtina, kad, kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, valstybės institucijų sistema apima labai įvairias valstybės institucijas; valstybės institucijų įvairovę, jų teisinį statusą ir įgaliojimus lemia valstybės vykdomų funkcijų įvairovė, visuomenės bendrųjų reikalų tvarkymo ypatumai, valstybės organizacinės ir finansinės galimybės, tam tikru visuomenės gyvenimo ir valstybės raidos laikotarpiu vykdomos politikos turinys, tikslingumas, valstybės tarptautiniai įsipareigojimai, kiti veiksniai (2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. liepos 8 d. nutarimai).

29.1. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad vienos valstybės funkcijos yra vykdomos pirmiausia ar daugiausia per civilines valstybės (ir savivaldybių) institucijas, o kitos – per karines ir (arba) sukarintas valstybės institucijas (2009 m. rugsėjo 24 d., 2012 m. vasario 27 d., 2015 m. lapkričio 4 d. nutarimai). Kiekvienos valstybės funkcijos turinys ir jos vykdymo aplinkybės lemia tai, kad šias funkcijas vykdančios valstybės institucijos negali nesiskirti savo statusu ir veiklos pobūdžiu (2004 m. gruodžio 13 d., 2012 m. vasario 27 d., 2015 m. lapkričio 4 d. nutarimai). Pagal Konstituciją karinė, sukarinta ir saugumo tarnybos yra atribotos nuo civilinės tarnybos; Konstitucijoje yra įtvirtinta diferencijuota civilinių valstybės institucijų ir karinių bei sukarintų valstybės institucijų samprata; tai sudaro teisines prielaidas teisės aktais diferencijuotai reguliuoti santykius, susijusius su civilinių valstybės institucijų ir karinių bei sukarintų valstybės institucijų veikla, taip pat nustatyti tokį civilinėse ir karinėse bei sukarintose valstybės institucijose dirbančių asmenų teisinį statusą, kuris turėtų tam tikrus ypatumus (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2015 m. lapkričio 4 d. nutarimai).

29.2. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad valstybės nepriklausomybė, teritorijos vientisumas, konstitucinė santvarka yra vienos svarbiausių konstitucinių vertybių, kurių apsauga yra prioritetinė visų piliečių ir valstybės valdžios priedermė, todėl valstybės apsaugos funkcijai, kuri apima konstitucinių vertybių, kaip prioritetinių, apsaugą, vykdyti yra reikalinga atskira institucinė sistema, sudaryta iš karinių ir sukarintų valstybės institucijų; tarnyba šioje sistemoje yra viena iš konstitucinio valstybės tarnybos, kaip tarnybos Lietuvos valstybei ir pilietinei Tautai, instituto rūšių, apimanti ir karo tarnybą, kuri tiesiogiai užtikrina valstybės apsaugos funkcijos vykdymą; todėl tarnybai sukarintose ir karinėse institucijose yra taikomi valstybės tarnybai keliami pagrindiniai konstituciniai reikalavimai (2009 m. rugsėjo 24 d., 2015 m. lapkričio 4 d. nutarimai).

29.3. Konstitucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, jog iš konstitucinio reikalavimo, kad Lietuvos valstybės valdžia būtų organizuota demokratiškai ir kad šalyje būtų demokratinis politinis režimas, konstitucinio atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės imperatyvo, konstitucinio atsakingo valdymo principo, kitų Konstitucijos nuostatų išplaukia, jog karinės ir sukarintos valstybės institucijos negali turėti prioriteto prieš civilines valstybės institucijas, karinių ir sukarintų valstybės institucijų bei jų pareigūnų sprendimai turi būti grindžiami civilinių valstybės institucijų sprendimais, karinės valstybės institucijos turi būti atskaitingos civilinėms valstybės institucijoms ir jų kontroliuojamos, o demokratinė civilinė karinių ir sukarintų valstybės institucijų (įskaitant ginkluotąsias pajėgas) kontrolė yra būtina pilietinio demokratinio valdymo, taigi ir teisinės valstybės, prielaida (2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. kovo 15 d., 2012 m. vasario 27 d. nutarimai).

29.4. Šiame kontekste paminėtina, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 141 straipsnio sąvoką „sukarintų <...> tarnybų“, be kita ko, yra pažymėjęs, jog sukarinta valstybės institucija, be kita ko, yra Konstitucijos 141 straipsnyje expressis verbis minima saugumo tarnyba (2012 m. vasario 27 d., 2015 m. lapkričio 4 d., 2021 m. balandžio 14 d. nutarimai).

30. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, ir jų pareigūnų veikla, inter alia vykdant valstybės apsaugos funkciją, pagal Konstituciją gali ir turi būti kontroliuojama, inter alia siekiant užtikrinti, kad vykdydamos joms priskirtas funkcijas jos laikysis iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių imperatyvų, be kita ko, nepažeis žmogaus teisių ir laisvių. Tokios kontrolės formos gali būti įvairios, kaip antai: parlamentinė kontrolė, be kita ko, kai įstatymų nustatyta tvarka teikiamos bendro pobūdžio veiklos ataskaitos Seimui (jo struktūriniams padaliniams); teisminė kontrolė, be kita ko, kai pagal Konstituciją yra būtinas teismo sprendimas, karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, pareigūnams vykdant įstatymuose nustatytus veiksmus ir taikant priemones, kuriomis varžomos konstitucinės asmens teisės ar laisvės, taip pat teismams pagal kompetenciją sprendžiant ginčus ir vertinant, ar tokių veiksmų atlikimo ir (ar) priemonių taikymo metu gauti duomenys gali būti pagrindu valstybės institucijų priimtiems (priimamiems) sprendimams; taip pat galimos ir kitokios kontrolės formos, kai Konstitucijoje expressis verbis įvardytos institucijos (Seimo kontrolieriai) arba kitos laikantis Konstitucijos įsteigtos nepriklausomos kontrolės institucijos, be kita ko, pagal asmenų skundus vertina, ar karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, ir (ar) jų pareigūnų veiksmais ir (ar) sprendimais nebuvo pažeistos konstitucinės asmens teisės ar laisvės, ar buvo paisoma kitų šios veiklos teisėtumo reikalavimų.

31. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtina, jog Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra konstatavęs, kad valstybės, kaip visos visuomenės organizacijos, turinčios veikti visos visuomenės interesais taip, kad būtų užtikrinta socialinė darna, funkcijos yra tarp savęs susijusios, jos sudaro vieną sistemą ir negali būti priešpriešinamos, todėl negali būti priešpriešinamos ir valstybės institucijos, per kurias šios funkcijos yra vykdomos; pagal Konstituciją turi būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kad būtų užtikrintos visų institucijų, vykdančių viešąjį administravimą ir (arba) teikiančių viešąsias paslaugas ir šitaip garantuojančių viešąjį interesą, sisteminės sąsajos ir tarpusavio sąveika, apimanti inter alia jų kompetencijos racionalų santykį, veiksmingumą, profesionalumą.

32. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, jog, atsižvelgdamas į tai, kad karinės, sukarintos valstybės institucijos, be kita ko, saugumo tarnybos, vykdančios žvalgybinę veiklą, sudarančios atskirą valstybės institucijų sistemą, vykdo valstybės apsaugos funkciją, apimančią tokių prioritetinių konstitucinių vertybių kaip valstybės nepriklausomybė, teritorijos vientisumas, konstitucinė santvarka apsaugą, taip pat į šių valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, įgaliojimų ir žvalgybinės veiklos vykdant minėtą valstybės apsaugos funkciją ypatumus, inter alia į neviešą jos pobūdį, Seimas pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį turi įgaliojimus prireikus steigti tokią nepriklausomą specializuotą kontrolės instituciją, kuriai būtų pavesta užtikrinti minėtų institucijų veiklos kontrolę. Pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį, aiškinamą kartu su šio straipsnio 1, 2 dalimis, konstituciniais teisinės valstybės, atsakingo valdymo principais, siekdamas sukurti darnią Seimo kontrolierių ir prireikus Seimo steigiamos kitos kontrolės institucijos, kuriai būtų pavesta užtikrinti karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, veiklos kontrolę, sistemą, įstatymų leidėjas turi pareigą, iš esmės nepaneigdamas Seimo kontrolierių konstitucinių įgaliojimų, nustatyti tarpusavyje derančius šių institucijų įgaliojimus, kad būtų išlaikytas racionalus jų santykis ir jos galėtų veiksmingai atlikti joms priskirtas funkcijas.

IV

Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto, 11 straipsnio 3 punkto, 15 straipsnio 1 dalies atitikties Konstitucijai vertinimas

33. Kaip minėta, pareiškėja prašo ištirti, ar Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams neprieštarauja, be kita ko, Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas, 11 straipsnio 3 punktas, 15 straipsnio 1 dalis tiek, kiek juose įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pasak pareiškėjos, ribojama Seimo kontrolieriaus konstitucinė funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo ir ši konstitucinė funkcija, kiek jos vykdymas susijęs su žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų veikla, perduodama žvalgybos kontrolieriaus kompetencijai.

34. Pareiškėjos teigimu, ginčijamu teisiniu reguliavimu buvo apribota Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta Seimo kontrolierių funkcija tirti piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, nes žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ir (ar) biurokratizmo tyrimas pagal piliečių skundus perduotas žvalgybos kontrolieriui. Pasak pareiškėjos, nustatydamas ginčijamą teisinį reguliavimą, įstatymų leidėjas plečiamai aiškino Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje nustatytą išimtį, kad Seimo kontrolierius netiria skundų tik dėl teisėjų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, peržengė iš Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalies kylančias įstatymų leidėjo diskrecijos nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus ribas, taip kartu pažeidė Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalį, konstitucinius teisinės valstybės, atsakingo valdymo principus.

35. Apibendrinus šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pareiškėjos ginčijamą, kiek jos nurodyta, Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą ir su juo susijusį šiame įstatyme nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėta, kad pagal jį:

– skundu, kurį pagal šio įstatymo 15 straipsnio 1 dalį asmenys gali pateikti žvalgybos kontrolieriui, be kita ko, yra laikomas pareiškėjo kreipimasis į žvalgybos kontrolierių, kuriame nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje yra pažeistos jo teisės ir laisvės, prašant šias teises apginti (2 straipsnio 3 dalis);

– 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte įtvirtintas žvalgybos kontrolieriaus veiklos uždavinys –nagrinėti pareiškėjų skundus, be kita ko, tokius pareiškėjų kreipimusis į žvalgybos kontrolierių, kuriuose nurodoma, kad dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje yra pažeistos jų teisės ir laisvės, prašant šias teises apginti;

– 11 straipsnio 3 punkte yra įtvirtinta žvalgybos kontrolieriaus pareiga vertinti, be kita ko, žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje.

Pažymėtina, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto, 11 straipsnio 3 punkto, 15 straipsnio 1 dalies nuostatos pareiškėjos ginčijamu aspektu yra neatsiejamai susijusios tiek, kiek jomis iš esmės yra įtvirtinta žvalgybos kontrolieriaus kompetencija nagrinėti pareiškėjų skundus dėl jų teisių ir laisvių pažeidimo dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje ir vertinti žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje. Todėl šių pareiškėjos ginčijamų Žvalgybos kontrolierių įstatymo nuostatų tiek, kiek nurodyta, atitiktis Konstitucijai tirtina kartu.

36. Sprendžiant dėl Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto, 11 straipsnio 3 punkto, 15 straipsnio 1 dalies tiek, kiek nurodyta, atitikties Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, pažymėtina, kad, kaip minėta:

– Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalis, pagal kurią negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai, įtvirtina Konstitucijos viršenybės principą, kuris yra pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas; Konstitucijos viršenybės principas reiškia, kad Konstitucija teisės aktų hierarchijoje užima išskirtinę – aukščiausią – vietą; joks teisės aktas negali prieštarauti Konstitucijai;

– konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų; visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija;

– Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, taip pat turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį, Seimo kontrolieriai yra nepriklausoma ir savarankiškai veikianti valstybės ir savivaldybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) kontrolės institucija, padedanti užtikrinti iš inter alia konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių atsakingo valdymo, valdžios atsakomybės visuomenei bei žmogaus teisių ir laisvių apsaugos imperatyvų įgyvendinimą ir atliekanti valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) veiklos kontrolės funkciją, siekdama apginti žmogaus teises ir laisves nuo valstybės ir savivaldybių pareigūnų savivalės, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalį, įstatymų leidėjui yra suteikta diskrecija nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus tiriant skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, inter alia reglamentuoti skundų Seimo kontrolieriui pateikimo sąlygas, jų nagrinėjimo tvarką, atsisakymo nagrinėti skundus pagrindus; tai darydamas įstatymų leidėjas turi paisyti Konstitucijos ir iš jos kylančių imperatyvų;

– tačiau minėtų Konstitucijos nuostatų negalima aiškinti taip, esą Seimo kontrolieriai turi įgaliojimus tirti skundus dėl visų valstybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, neatsižvelgiant inter alia į institucijų, kuriose šie pareigūnai eina pareigas, vietą valstybės ar savivaldybių institucijų sistemoje, jų įgaliojimų ir veiklos ypatumus; įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, turi jos 73 straipsnio 3 dalies suponuojamą diskreciją spręsti, kokiose srityse veikiančių valstybės pareigūnų veiklai kontroliuoti gali būti steigiamos atskiros specializuotos kontrolės institucijos, taip pat nustatyti jų santykį su pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį veikiančiais Seimo kontrolieriais, tačiau įstatymų leidėjas pagal Konstituciją negali joms priskirti tokių įgaliojimų, kuriais būtų iš esmės paneigti šio straipsnio 1 dalyje įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai;

– atsižvelgiant į tai, kad karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, ir jų pareigūnų veikla, inter alia vykdant valstybės apsaugos funkciją, pagal Konstituciją gali ir turi būti kontroliuojama, inter alia siekiant užtikrinti, kad vykdydamos joms priskirtas funkcijas jos laikysis iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių imperatyvų, be kita ko, nepažeis žmogaus teisių ir laisvių, taip pat į šių institucijų įgaliojimų ir jų žvalgybinės veiklos vykdant minėtą valstybės apsaugos funkciją ypatumus, inter alia į neviešą jos pobūdį, Seimas pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį turi įgaliojimus prireikus steigti tokią nepriklausomą specializuotą kontrolės instituciją, kuriai būtų pavesta užtikrinti minėtų institucijų veiklos kontrolę;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį, aiškinamą kartu su šio straipsnio 1, 2 dalimis, konstituciniais teisinės valstybės, atsakingo valdymo principais, siekdamas sukurti darnią Seimo kontrolierių ir prireikus Seimo steigiamos kitos kontrolės institucijos, kuriai būtų pavesta užtikrinti karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, veiklos kontrolę, sistemą, įstatymų leidėjas turi pareigą, iš esmės nepaneigdamas Seimo kontrolierių konstitucinių įgaliojimų, nustatyti tarpusavyje derančius šių institucijų įgaliojimus, kad būtų išlaikytas racionalus jų santykis ir jos galėtų veiksmingai atlikti joms priskirtas funkcijas.

36.1. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pabrėžtina, kad, kaip minėta, pagal Žvalgybos įstatymo (2012 m. spalio 17 d. redakcija) 2 straipsnyje (2017 m. spalio 12 d. redakcija), 3, 6, 7 straipsniuose, Nacionalinio saugumo pagrindų įstatymo (1996 m. gruodžio 19 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) priedėlyje nustatytą teisinį reguliavimą žvalgybos institucijos vykdo specifinę veiklą (kaip antai žvalgybą, kontržvalgybą), įgyvendindamos joms įstatymais nustatytus specialius uždavinius, kaip antai prognozuoti ir nustatyti rizikos veiksnius, pavojus ir grėsmes, kylančius iš užsienio ar Lietuvos Respublikos viduje ir galinčius turėti reikšmės arba pažeisti valstybės suverenitetą, teritorijos neliečiamybę ir vientisumą, konstitucinę santvarką, valstybės interesus, gynybinę ir ekonominę galią; šios žvalgybos institucijų veiklos pagrindinis tikslas – stiprinti Lietuvos Respublikos nacionalinį saugumą.

Minėta ir tai, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymu siekta sukurti nepriklausomos išorinės žvalgybos institucijų priežiūros teisinį reguliavimą, kuris garantuotų žvalgybos institucijų veiklos nepriklausomumą, teisėtumą ir atitiktį žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams (1 straipsnio 1 dalis), o atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą ir atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą pavesta žvalgybos kontrolieriui (3 straipsnio 1 dalis).

Konstatuotina, kad įstatymų leidėjas, atsižvelgdamas inter alia į žvalgybos institucijų paskirtį, jų specifinę veiklą ir specialius uždavinius, t. y. į žvalgybinės veiklos vykdant valstybės apsaugos funkciją ypatumus, inter alia į neviešą šių institucijų veiklos pobūdį, Žvalgybos kontrolierių įstatymo nuostatomis įgyvendino Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalies suponuojamą diskreciją prireikus steigti nepriklausomą specializuotą kontrolės instituciją, kuriai būtų pavesta užtikrinti žvalgybos institucijų veiklos kontrolę, kad vykdydamos joms priskirtas specialias funkcijas jos laikytųsi iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių imperatyvų, be kita ko, nepažeistų žmogaus teisių ir laisvių.

36.2. Kaip minėta, ginčijamą Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą aiškinant kartu su Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalimi (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija), pagal kurią Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos, pažymėta, kad įgaliojimai nagrinėti skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų, be kita ko, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje iš Seimo kontrolierių yra perduoti žvalgybos kontrolieriams.

Pažymėtina, kad, ginčijamomis Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto, 11 straipsnio 3 punkto, 15 straipsnio 1 dalies nuostatomis įtvirtinęs žvalgybos kontrolieriaus kompetenciją nagrinėti pareiškėjų skundus dėl jų teisių ir laisvių pažeidimo dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje ir vertinti žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimą jiems suteiktais įgaliojimais, biurokratizmą viešojo administravimo srityje, įstatymų leidėjas, siekdamas sukurti darnią Seimo kontrolierių ir prireikus Seimo steigiamos kitos kontrolės institucijos, kuriai būtų pavesta užtikrinti žvalgybos institucijų veiklos kontrolę, sistemą, įgyvendino iš Konstitucijos, inter alia iš jos 73 straipsnio nuostatų, kylančią pareigą aiškiai apibrėžti specializuotos kontrolės institucijos įgaliojimus.

Pažymėtina ir tai, kad tokiu teisiniu reguliavimu Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai tirti piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo nebuvo iš esmės paneigti, nes žvalgybos kontrolieriui priskirta kontroliuoti tik institucijų, vykdančių specifinę veiklą ir įgyvendinančių specialius uždavinius siekiant stiprinti Lietuvos Respublikos nacionalinį saugumą, veiklos teisėtumą; kaip minėta, pagal Žvalgybos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą tokią veiklą vykdo tik Valstybės saugumo departamentas ir Antrasis operatyvinių tarnybų departamentas prie Krašto apsaugos ministerijos.

Paminėtina ir tai, kad, kaip matyti iš šios konstitucinės justicijos bylos medžiagos, Seimo kontrolieriai yra gavę ir nagrinėję palyginti nedaug skundų dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo.

36.3. Kartu pažymėtina, kad pagal ginčijamą ir su juo susijusį Žvalgybos kontrolierių įstatyme nustatytą teisinį reguliavimą žvalgybos kontrolieriams yra pavesta ne tik nagrinėti pareiškėjų skundus dėl jų teisių ir laisvių pažeidimo dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, bet suteikti ir kiti įgaliojimai.

Kaip minėta, pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalį, skundais laikomi ir kreipimaisi į žvalgybos kontrolierių dėl kitokių žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiksmų, kuriais pažeistos pareiškėjo teisės ir laisvės, padaryti asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo pažeidimai; pagal Žvalgybos kontrolierių įstatymo 11 straipsnio 3 punktą, žvalgybos kontrolierius turi pareigą vertinti ir žvalgybinės informacijos rinkimo ir žvalgybos metodų taikymo bei kitos žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiklos teisėtumą, galimo žmogaus teisių ir laisvių ar teisėtų interesų arba galimo asmens duomenų, tvarkomų nacionalinio saugumo ar gynybos tikslais, tvarkymo reikalavimų ar kitokius galimus žmogaus teisių ir laisvių viešojo administravimo srityje pažeidimus; 11 straipsnyje, be šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamame šio straipsnio 3 punkte įtvirtintos žvalgybos kontrolieriaus pareigos, yra įtvirtintos įvairios kitos žvalgybos kontrolieriaus pareigos, be kita ko, atlikti nuolatinę žvalgybos institucijų veiklos teisėtumo priežiūrą (1 punktas), atlikti patikrinimus siekiant nustatyti, ar nėra pagrindo pradėti žvalgybos kontrolieriaus tyrimą (2 punktas).

Taigi tokiu Žvalgybos kontrolierių įstatyme nustatytu teisiniu reguliavimu žvalgybos kontrolieriams, be minėtų jiems pavestų kitų įgaliojimų, suteikus įgaliojimus nagrinėti pareiškėjų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, sudarytos teisinės prielaidos jiems pagal Žvalgybos kontrolierių įstatyme nustatytą kompetenciją atlikti nepriklausomą žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų veiklos visapusišką ir veiksmingą veiklos kontrolę, atitikties žmogaus teisių ir laisvių apsaugos reikalavimams vertinimą. Tokiu Žvalgybos kontrolierių įstatyme nustatytu teisiniu reguliavimu taip pat nustatyti tokie Seimo kontrolierių ir žvalgybos kontrolierių tarpusavyje derantys įgaliojimai, kad būtų išlaikytas racionalus jų santykis ir kad tiek Seimo kontrolieriai, tiek žvalgybos kontrolieriai galėtų veiksmingai atlikti jiems priskirtas funkcijas.

37. Vadinasi, nėra pagrindo teigti, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu tiek, kiek pagal jį žvalgybos kontrolieriams suteikti įgaliojimai nagrinėti pareiškėjų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, yra paneigti Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti Seimo kontrolierių įgaliojimai tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, kad nepaisyta Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalyje įstatymų leidėjui suteiktos diskrecijos nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus, nesilaikyta iš konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų kylančių imperatyvų; taigi nepažeista ir Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalis, pagal kurią negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai.

38. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas, 11 straipsnio 3 punktas, 15 straipsnio 1 dalis tiek, kiek pagal juos žvalgybos kontrolieriams suteikti įgaliojimai nagrinėti pareiškėjų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, neprieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

V

Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija)
atitikties Konstitucijai vertinimas

39. Kaip minėta, pareiškėja prašo ištirti, ar Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams neprieštarauja, be kita ko, Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek joje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pasak pareiškėjos, ribojama Seimo kontrolieriaus konstitucinė funkcija tirti skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo ir ši konstitucinė funkcija, kiek jos vykdymas susijęs su žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų veikla, perduodama žvalgybos kontrolieriaus kompetencijai.

40. Minėta ir tai, kad, pareiškėjos teigimu, ginčijamu teisiniu reguliavimu buvo apribota Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta Seimo kontrolierių funkcija tirti piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, nes žvalgybos institucijų ir (ar) pareigūnų piktnaudžiavimo ir (ar) biurokratizmo tyrimas pagal piliečių skundus perduotas žvalgybos kontrolieriui. Pasak pareiškėjos, nustatydamas ginčijamą teisinį reguliavimą, įstatymų leidėjas plečiamai aiškino Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalyje nustatytą išimtį, kad Seimo kontrolierius netiria skundų tik dėl teisėjų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, peržengė iš Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalies kylančias įstatymų leidėjo diskrecijos nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus ribas, taip kartu pažeidė Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalį, konstitucinius teisinės valstybės, atsakingo valdymo principus.

41. Kaip minėta, pagal Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą Seimo kontrolieriai netiria, be kita ko, žvalgybos institucijų veiklos, taigi ir skundų dėl žvalgybos institucijų ir (arba) jų pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo viešojo administravimo srityje.

Minėta ir tai, kad, pagal ginčijamą Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalį (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija), aiškinamą kartu su Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje nustatytu teisiniu reguliavimu, įgaliojimai nagrinėti skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų, be kita ko, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje iš Seimo kontrolierių yra perduoti žvalgybos kontrolieriams.

42. Sprendžiant dėl Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek nurodyta, atitikties Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, pažymėtina, kad, kaip minėta:

– Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalis, pagal kurią negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai, įtvirtina Konstitucijos viršenybės principą, kuris yra pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas; Konstitucijos viršenybės principas reiškia, kad Konstitucija teisės aktų hierarchijoje užima išskirtinę – aukščiausią – vietą; joks teisės aktas negali prieštarauti Konstitucijai;

– konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų; visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija;

– Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, taip pat turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį, Seimo kontrolieriai yra nepriklausoma ir savarankiškai veikianti valstybės ir savivaldybės pareigūnų (išskyrus teisėjus) kontrolės institucija, padedanti užtikrinti iš inter alia konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių atsakingo valdymo, valdžios atsakomybės visuomenei bei žmogaus teisių ir laisvių apsaugos imperatyvų įgyvendinimą ir atliekanti valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) veiklos kontrolės funkciją, siekdama apginti žmogaus teises ir laisves nuo valstybės ir savivaldybių pareigūnų savivalės, piktnaudžiavimo ar biurokratizmo;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 2 dalį, įstatymų leidėjui yra suteikta diskrecija nustatyti Seimo kontrolierių įgaliojimus tiriant skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, inter alia reglamentuoti skundų Seimo kontrolieriui pateikimo sąlygas, jų nagrinėjimo tvarką, atsisakymo nagrinėti skundus pagrindus; tai darydamas įstatymų leidėjas turi paisyti Konstitucijos ir iš jos kylančių imperatyvų;

– pagal Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalį, aiškinamą kartu su šio straipsnio 1, 2 dalimis, konstituciniais teisinės valstybės, atsakingo valdymo principais, siekdamas sukurti darnią Seimo kontrolierių ir prireikus Seimo steigiamos kitos kontrolės institucijos, kuriai būtų pavesta užtikrinti karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, veiklos kontrolę, sistemą, įstatymų leidėjas turi pareigą, iš esmės nepaneigdamas Seimo kontrolierių konstitucinių įgaliojimų, nustatyti tarpusavyje derančius šių institucijų įgaliojimus, kad būtų išlaikytas racionalus jų santykis ir jos galėtų veiksmingai atlikti joms priskirtas funkcijas.

42.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad pareiškėja, abejodama Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek nurodyta, atitiktimi Konstitucijai, remiasi tais pačiais argumentais, kaip ir dėl Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto, 11 straipsnio 3 punkto, 15 straipsnio 1 dalies tiek, kiek nurodyta, atitikties toms pačioms Konstitucijos nuostatoms ir principams.

42.2. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad Žvalgybos kontrolierių įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte, 11 straipsnio 3 punkte, 15 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas teisinis reguliavimas tiek, kiek pagal jį žvalgybos kontrolieriams suteikti įgaliojimai nagrinėti pareiškėjų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, neprieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

42.3. Tai konstatavus, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina ir tai, kad nurodytoms Konstitucijos nuostatoms ir principams neprieštarauja ir Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos.

43. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos, neprieštarauja Konstitucijos 7 straipsnio 1 daliai, 73 straipsnio 1 dalies nuostatai „[P]iliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai“, 2 daliai, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams.

44. Šiame nutarime konstatuota, jog, atsižvelgiant į tai, kad, pagal Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalį (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija), Seimo kontrolieriai nuo 2022 m. sausio 1 d. neturi įgaliojimų tirti žvalgybos institucijų veiklą, o Seimo nutarimu įsteigta Žvalgybos kontrolierių įstaiga yra neveikianti, nes Seimas nepaskyrė žvalgybos kontrolierių, taigi nepaskyrė ir Žvalgybos kontrolierių įstaigos vadovo bei atitinkamai nepatvirtino ir Žvalgybos kontrolierių įstaigos nuostatų, nuo 2022 m. sausio 1 d. iki šio Konstitucinio Teismo nutarimo priėmimo dienos asmenų skundų dėl žvalgybos institucijų (jų pareigūnų) piktnaudžiavimo ir biurokratizmo negali nagrinėti nei Seimo kontrolieriai, nei Žvalgybos kontrolierių įstaiga.

Minėta ir tai, kad karinių, sukarintų valstybės institucijų, be kita ko, saugumo tarnybų, vykdančių žvalgybinę veiklą, ir jų pareigūnų veikla, inter alia vykdant valstybės apsaugos funkciją, pagal Konstituciją gali ir turi būti kontroliuojama, inter alia siekiant užtikrinti, kad vykdydamos joms priskirtas funkcijas jos laikysis iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių imperatyvų, be kita ko, nepažeis žmogaus teisių ir laisvių.

Šiame kontekste pabrėžtina, kad pagal Konstituciją, inter alia pagal konstitucinį atsakingo valdymo principą, yra netoleruotina tokia situacija, kai žvalgybinę veiklą vykdančių valstybės institucijų ir jų pareigūnų veikla, inter alia vykdant valstybės apsaugos funkciją, nėra kontroliuojama nepriklausomos ir savarankiškai veikiančios kontrolės institucijos, nes, kaip konstatuota šiame nutarime, Seimo kontrolieriai nebeturi įgaliojimų tirti žvalgybos institucijų veiklą, o Žvalgybos kontrolierių įstaiga yra neveikianti.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 54, 55, 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas

nutaria:

1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos žvalgybos kontrolierių įstatymo (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija, TAR, 2021-12-25, Nr. 26905) 2 straipsnio 3 dalis, 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas, 11 straipsnio 3 punktas, 15 straipsnio 1 dalis tiek, kiek pagal juos žvalgybos kontrolieriams suteikti įgaliojimai nagrinėti pareiškėjų skundus dėl žvalgybos institucijų ir (ar) žvalgybos pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo viešojo administravimo srityje, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.

2. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2021 m. gruodžio 23 d. redakcija, TAR, 2021-12-25, Nr. 26909) tiek, kiek pagal ją Seimo kontrolieriai netiria žvalgybos institucijų veiklos, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.

Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.

Konstitucinio Teismo teisėjai                                                                Elvyra Baltutytė

Gintaras Goda

Vytautas Greičius

Danutė Jočienė

Vytautas Mizaras

Algis Norkūnas

Daiva Petrylaitė

Janina Stripeikienė