Administracinė byla Nr. eI-1-629/2019
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00026-2018-7
Procesinio sprendimo kategorija 4.1; 30.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. vasario 5 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Stasio Gagio, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė), Mildos Vainienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės,
sekretoriaujant Laisvidai Versekienei,
dalyvaujant pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario N. P. atstovams advokatams A. R. ir D. M.,
atsakovo Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos atstovams A. P. ir M. T.,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario N. P. pareiškimą dėl Šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų aprašo, patvirtinto Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2010 m. spalio 4 d. nutarimu Nr. O3-202 (2018 m. vasario 28 d. nutarimo Nr. O3E-54, iš dalies pakeisto 2018 m. lapkričio 30 d. nutarimu Nr. O3E-433, redakcija), dalies teisėtumo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Lietuvos Respublikos Seimo narys N. P. (toliau – ir pareiškėjas) su pareiškimu kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Šilumos supirkimo iš nepriklausomų šilumos gamintojų tvarkos ir sąlygų aprašo, patvirtinto Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos (toliau – ir Komisija) 2010 m. spalio 4 d. nutarimu Nr. O3-202 (Komisijos 2018 m. vasario 28 d. nutarimo Nr. O3E-54 redakcija; toliau – ir Supirkimo tvarka):
(1) 4 ir 24 punktai ta apimtimi, kuria šie punktai nustato šilumos gamybos įrenginių diferencijavimą ir apribojimus gaminti superkamą šilumą įrenginiuose, priskirtuose rezerviniams šilumos gamybos pajėgumams ir šilumos poreikio piko pajėgumams, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 46 straipsniui, Lietuvos Respublikos šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 4 daliai, Lietuvos Respublikos energetikos įstatymo 6 straipsnio 2 punktui;
(2) 14.2 punktas ta apimtimi, kuria šiame punkte palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant sąnaudų pastoviąsias ir kintamas dedamąsias, o nustatytas reguliavimas neužtikrina visų pastoviųjų sąnaudų įtraukimo į šilumos kainą, neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsniui, konstituciniam teisinės valstybės principui, Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 daliai, 19 straipsnio 2 daliai, Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui, 2 straipsnio 15 daliai, 8 straipsnio 3 daliai, 30 straipsnio 3 daliai ir 5 dalies 3 punktui, 32 straipsnio 2 daliai, 37 straipsnio 6 daliai, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktui.
2. Pareiškimas grindžiamas šiais argumentais:
2.1. Komisija 2018 m. vasario 28 d. nutarimu Nr. O3E-54 „Dėl Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2010 m. spalio 4 d. nutarimo Nr. O3-202 „Dėl Šilumos supirkimo iš nepriklausomų šilumos gamintojų tvarkos ir sąlygų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ Supirkimo tvarką išdėstė nauja redakcija.
2.2. Aprašo 14 punkte nustatyta visiškai nauja palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarka. Supirkimo tvarkos 24 punkte įtvirtinta, kad šilumos tiekėjo šiluma yra superkama tik iš įrenginių, kurie neatlieka šilumos poreikio piko pajėgumų ar rezervinių šilumos gamybos pajėgumų užtikrinimo paslaugos ar centralizuoto šilumos tiekimo sistemos šilumos balansavimo funkcijos. Supirkimo tvarkos 25.2.3 papunktyje nustatytas draudimas teikti pasiūlymą dėl šilumos poreikio piko pajėgumus ir rezervinius šilumos gamybos pajėgumus užtikrinančių šilumos gamybos įrenginių pagaminamo šilumos kiekio.
2.3. Įstatymo viršenybės principas reikalauja, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą būtų nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Įstatymo viršenybės principas yra bendrasis konstitucinis principas, taikytinas visoms viešojo administravimo subjektų veiklos sritims, įskaitant administracinį reglamentavimą. Supirkimo tvarkos nuostatos prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, o patvirtindama atitinkamas Supirkimo tvarkos nuostatas, Komisija viršijo savo įgaliojimus.
2.4. Aprašas neatitinka įstatymuose nustatyto šilumos ūkio reguliavimo principų, pažeidžia šilumos tiekėjų teisėtus interesus. Šilumos tiekėjų veikla yra viešo pobūdžio, todėl pagal Šilumos ūkio įstatymo nuostatas, jų veikla, įskaitant taikomas kainas, yra griežtai reguliuojama. Nustatant valstybės reguliuojamas kainas šilumos tiekėjams, turi būti užtikrinamos būtinosios šilumos tiekėjo veiklos sąnaudos, į kainą įskaičiuojamos tik nustatyta tvarka su suderintomis investicijomis susijusios sąnaudos ir pan. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, šilumos tiekėjai superka iš nepriklausomų šilumos gamintojų (toliau – ir NŠG) šilumą, atitinkančią kokybės, tiekimo patikimumo ir aplinkosaugos reikalavimus. Komisijai pavesta nustatyti šilumos supirkimo iš NŠG tvarką ir sąlygas, atsižvelgiant į veiksmingos konkurencijos šilumos gamyboje užtikrinimo, atliekinių ir atsinaujinančiųjų energijos išteklių naudojimo šilumai gaminti skatinimo principus bei šilumos vartotojų teisę gauti šilumą mažiausiomis sąnaudomis. Šiluma, superkama iš NŠG, negali būti brangesnė negu šilumos tiekėjo palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos (Šilumos ūkio įstatymo 101 str. 3 d.). Komisijos diskrecija šioje srityje yra apribota imperatyviais įstatymų reikalavimais, kurių patvirtinant Supirkimo tvarką nebuvo laikytasi.
2.5. Aprašas neatitinka būtinųjų sąnaudų užtikrinimo, mažiausių sąnaudų ir tiekimo patikimumo užtikrinimo principų. Atsižvelgiant į šilumos tiekėjų veiklos svarbą ir jos monopolinį pobūdį (šilumos tiekėjas turi išimtinę teisę vykdyti tiekimo veiklą jo licencijoje nurodytoje teritorijoje), teisės aktai nustato griežtas reguliuojamos veiklos sąlygas ir papildomus įpareigojimus. Siekiant užtikrinti visų techninių, organizacinių, administracinių ir kitų su šilumos tiekimo veikla susijusių šilumos tiekėjų funkcijų įgyvendinimo galimybes, šilumos sektoriuje galioja būtinųjų sąnaudų padengimo principas. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 dalį, šilumos ir (ar) karšto vandens kainos grindžiamos tiekėjo būtinomis (valstybės normuojamomis) šilumos ar karšto vandens ruošimo (pirkimo), perdavimo, įvadinių atsiskaitomųjų šilumos ir (ar) karšto vandens apskaitos prietaisų įrengimo, priežiūros ir patikros, sąskaitų (mokėjimo pranešimų) už šilumą ir (ar) karštą vandenį parengimo ir pateikimo vartotojams bei apskaitos sąnaudomis. Ši norma detalizuoja Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 dalyje nustatytą bendrą energetikos paslaugų kainodaros reikalavimą, pagal kurį „nustatant valstybės reguliuojamas kainas, turi būti numatytos būtinos energijos išteklių gavybos, energijos gamybos, pirkimo, perdavimo <...> išlaidos, įvertinta protingumo kriterijus atitinkanti investicijų grąža ir (ar) nuosavybės grąža, taip pat gali būti atsižvelgiama į energetikos sektoriaus plėtrą ir energijos efektyvumą, viešuosius interesus atitinkančių paslaugų teikimą“. Šilumos ūkio reguliavimas visais atvejais turi atitikti Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje įtvirtintus tikslus, t. y., be kita ko, mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams. Šiuo principu grindžiamas ne tik šilumos tiekėjų kainų reguliavimas, bet ir šilumos ūkio ilgalaikis planavimas (Šilumos ūkio įstatymo 2 str. 45 d., 8 str. 3 d.) bei konkurencijos skatinimas šiame sektoriuje (Šilumos ūkio įstatymo 3 str. 1 d., 10 str. 1 d.). Mažiausių sąnaudų vartotojams principas tiesiogiai kildintinas iš Konstitucijos 46 straipsnio, pagal kurį valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Pagal Supirkimo tvarkos 14.2 punktą, palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos šaltuoju metų laikotarpiu apskaičiuojamos įvertinant palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų kintamąją ir pastoviąją dedamąsias. Šis principas suponuoja reguliavimą, pagal kurį šilumos tiekėjas negali supirkti jo paties pagamintos šilumos, jei pagamintos šilumos kaina, t. y. tiek, kiek šilumos tiekėjas patiria pastoviųjų ir kintamųjų sąnaudų vienai kWh, yra didesnė nei NŠG pagaminamos šilumos kaina. Taigi šilumos tiekėjas netenka galimybių per šilumos kainą padengti visų jo patirtų pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų. Pagal įstatymus, šilumos tiekėjas gauna pajamas tik iš reguliuojamos veiklos. Netekę dalies pajamų dėl Supirkimo tvarkos 14.2 papunktyje nustatyto teisinio reguliavimo, pagal kurį šilumos tiekėjai konkuruoja su NŠG kintamosiomis ir pastoviosiomis sąnaudomis, šilumos tiekėjai neturės galimybių išlaikyti dalies šilumos gamybos įrenginių gyvybingumo. Todėl turėtų būti nustatytas saugiklis, užtikrinantis šilumos tiekėjo nebenaudojamų šilumos gamybos įrenginių pakeitimą kitais objektais. Toks mechanizmas yra būtinas užtikrinant šilumos tiekimo patikimumą. Šiuo metu toks teisinis reguliavimas nėra nustatytas. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 30 straipsnio 3 dalį, šilumos tiekimo patikimumo užtikrinimas yra licencijuojamos šilumos tiekimo veiklos sąlyga. Todėl Supirkimo tvarkoje nustatyta tvarka ne tik kelia grėsmę šilumos tiekimo patikimumo principo užtikrinimui (Šilumos ūkio įstatymo 1 str. 2 d. 1 p.), bet ir apriboja šilumos tiekėjų galimybes tinkamai vykdyti licencijuojamos veiklos sąlygas (Šilumos ūkio įstatymo 30 str. 3 d.). Todėl Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant sąnaudų pastoviąsias ir kintamąsias dedamąsias, prieštarauja Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 daliai, Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui, 30 straipsnio 3 daliai, 32 straipsnio 2 daliai.
2.6. Aprašo 4 punkte įtvirtintos sąvokos „rezerviniai šilumos gamybos pajėgumai“ ir „šilumos poreikio piko pajėgumai“, todėl Supirkimo tvarka nustato skirtumus tarp šilumos tiekėjo šilumos gamybos įrenginių. Be to, Supirkimo tvarkos 24 punktas apriboja šilumos tiekėjo galimybes šilumos gamybai naudoti įrenginius, kurie priskirti rezerviniams šilumos gamybos pajėgumams ir šilumos poreikio piko pajėgumams. Vadinasi, šilumos tiekėjas yra priverstas dirbtinai paskirstyti savo turimus šilumos gamybos pajėgumus ir nenaudoti jų šilumos gamybai ne dėl to, kad tai yra pagrįsta techniškai arba taip pasiekiamas didžiausias įrenginių naudojimo efektyvumas, bet vien dėl formalių Supirkimo tvarkos reikalavimų. Tai užkerta galimybę šilumos tiekėjui efektyviai naudoti savo gamybos pajėgumus ir taip mažinti šilumos gamybos sąnaudas. Šilumos teikėjas privalo užtikrinti tiek šilumos gamybos rezervą, tiek šilumos poreikio piko pajėgumus, todėl vartotojai dėl nustatyto teisinio reguliavimo turės padengti visas šių veiklų užtikrinimo sąnaudas, nors minėtos sąnaudos galėtų būti mažinamos derinant įvairių šilumos gamybos įrenginių darbą. Taigi Supirkimo tvarkos 4 ir 24 punktai ta apimtimi, kuria jie nustato šilumos gamybos įrenginių diferencijavimą ir apribojimus gaminti superkamą šilumą įrenginiuose, priskirtuose rezerviniams šilumos gamybos pajėgumams ir šilumos poreikio piko pajėgumams, prieštarauja Konstitucijos 46 straipsniui ir Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintam principui mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams.
2.7. Apraše nustatytas palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo principas prieštarauja Šilumos ūkio įstatymui. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 35 dalį, šilumos bazinė kaina yra ilgalaikė šilumos kaina, sudaryta iš pastoviosios ir kintamosios šilumos bazinės kainos dedamųjų, apskaičiuotų pagal Komisijos patvirtintą Šilumos kainų nustatymo metodiką. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 dalį, kintamoji šilumos bazinės kainos dedamoji yra kintanti šilumos bazinės kainos dalis, išreiškiama formule, kuri koreguojama kasmet, atsižvelgus į kuro struktūros pasikeitimą ir veiklos efektyvumo užduotis, ir taikoma ne dažniau kaip kas mėnesį, apskaičiuojant konkretų kintamosios dedamosios dydį, atsižvelgus į kuro ir iš NŠG perkamos šilumos kainų pokytį. Taigi įstatyme yra įtvirtinta, kad šilumos tiekėjo kaina yra sudaryta iš dviejų dedamųjų. Būtent į kintamąją dedamąją turi būti įskaičiuojamos šilumos tiekėjo sąnaudos, susijusios su šiluma, perkama iš NŠG. Todėl Šilumos ūkio įstatymas nustato tokį šilumos tiekėjo kainos nustatymo mechanizmą, kai šilumos tiekėjui pastoviąja dedamąja yra užtikrinamas pastoviųjų sąnaudų padengimas, o apskaičiuojant šilumos tiekėjo kintamas sąnaudas, iš NŠG perkamos šilumos sąnaudos yra įvertinamos visa apimtimi. Pagal Supirkimo tvarkos 14.2 punktą palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant sąnaudų pastoviąsias ir kintamas dedamąsias. Toks reguliavimas nulemia tai, kad dalis šilumos tiekėjo šilumos gamybos veiklos pastoviųjų sąnaudų gali būti neįtrauktos į šilumos kainą tuo atveju, jei NŠG gaminamos šilumos pastoviosios ir kintamos sąnaudos konkrečiu mėnesiu bus mažesnės nei šilumos tiekėjo. Todėl Supirkimo tvarkos 14.2 punktas šia apimtimi prieštarauja Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 daliai, nes nustato galimybę neįtraukti dalies šilumos tiekėjo pastoviųjų sąnaudų į šilumos kainą.
2.8. Aprašas užkerta kelią įgyvendinti investicijų derinimo tikslus. Atsižvelgiant į tai, kad šilumos tiekėjo kainos yra valstybės reguliuojamos, užtikrinant šilumos tiekimą mažiausiomis sąnaudomis, šilumos tiekėjai teisės aktų nustatyta tvarka planuoja savo veiklą bei derina atliekamas investicijas su Komisija ir savivaldybėmis (Energetikos įstatymo 15 str. 3 d., Šilumos ūkio įstatymo 35 str.). Šilumos tiekėjų investicijų derinimas užtikrina, kad šilumos tiekėjų atliekamos investicijos yra efektyvios, teikia ilgalaikę naudą vartotojams, užtikrina šilumos tiekimo saugumą ir patikimumą. Šilumos tiekėjo investicijų suderinimas reiškia, kad į šilumos kainą gali ir turi būti įtraukiamos sąnaudos, susijusios su šiomis investicijomis (t. y. nusidėvėjimas ir investicijų grąža). Tačiau dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto nuostatų investicijų derinimas tampa beprasmis, kadangi net ir suderinus investicijas įstatymų nustatyta tvarka ir sąlygomis, šilumos tiekėjui nėra užtikrinamas su tuo susijusių sąnaudų padengimas. Supirkimo tvarkos 14.2 punktas prieštarauja šilumos tiekėjo veiklos reguliavimo tikslams. Reguliuojant šilumos tiekėjo sąnaudas, užtikrinami šilumos vartotojų interesai gauti šilumą mažiausiomis kainomis. Šiam tikslui reikalingas šilumos tiekėjų investicijų derinimas – tai užtikrina šilumos tiekėjo sąnaudų pagrįstumą. Dėl to šilumos tiekėjo pagrįstos sąnaudos, įskaitant ir suderintų investicijų sąnaudas, turi būti įstatymų nustatyta tvarka atlyginamos šilumos tiekėjui. Teisės aktuose nustatyta tvarka suderinus investicijas su Komisija ir savivaldybių tarybomis, šilumos tiekėjai prisiima ilgalaikius finansinius įsipareigojimus šilumos gamybos objektų statybai, kurių įrengimo pagrįstumas paremtas ir iki pakeitimų galiojančios Supirkimo tvarkos redakcijos nuostatomis. Įsigaliojus naujos redakcijos Supirkimo tvarkai, dalis šilumos tiekėjų, kurių veikla yra licencijuojama, neturės galimybių gauti planuotų reguliuojamų pajamų ir negalės tinkamai įvykdyti savo finansinių įsipareigojimų. Supirkimo tvarkos 14.2 punktas neužtikrina visų pastoviųjų sąnaudų įtraukimo į šilumos kainą, todėl neteisėtai apriboja šilumos tiekėjų galimybes įtraukti į šilumos kainą sąnaudas, susijusias su įstatymu nustatyta tvarka suderintomis investicijomis, kaip tai numato Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 dalis, bei apriboja galimybes tinkamai vykdyti licencijuojamą veiklą, kaip to reikalauja Šilumos ūkio įstatymas 30 straipsnio 5 dalies 3 punktas. Todėl Supirkimo tvarkos 14.2 punktas prieštarauja reguliavimo principams, pagal kuriuos reguliavimas turi užtikrinti licencijuojamo subjekto (šilumos tiekėjo) finansinį gyvybingumą (Šilumos ūkio įstatymo 30 str. 5 d. 3 p.).
2.9. Aprašas numato įstatyme nenustatytus privalomus reikalavimus asmenims. Minėta, kad Supirkimo tvarkos 4 punktas nustato skirtumus tarp šilumos tiekėjo šilumos gamybos įrenginių. Dėl to Supirkimo tvarkos 24 punktas suponuoja šilumos gamybos įrenginių skirstymą į rezervinius ir piko pajėgumus bei atskiro naudojimo režimo nustatymą atitinkamiems įrenginiams. Pagal Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 4 dalį, privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Kadangi joks įstatymas nenustato reikalavimo skirstyti šilumos gamybos įrenginius į skirtingas kategorijas bei taikyti jiems skirtingus naudojimo režimus, Supirkimo tvarkos 4 ir 24 punktai šiuo požiūriu prieštarauja minėtai įstatymo normai.
2.10. Aprašas neužtikrina įstatymo nustatytų reikalavimų dėl šilumos gamybos įrenginių priklausomumo. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 37 straipsnio 6 dalį, savivaldybės privalo užtikrinti, kad jų kontroliuojamoms įmonėms nuosavybės teise priklausytų ne mažiau kaip 30 procentų šilumos vartotojų poreikiams patenkinti reikalingų šilumos gamybos pajėgumų kiekviename tinkle, įskaitant reikalingą šiluminės galios rezervą. Todėl bet kuriuo atveju šilumos tiekėjų sąnaudos, susijusios su šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu, turi būti įvertintos. Kadangi pagal Supirkimo tvarkos 14.2 punktą šilumos tiekėjai ir NŠG turi konkuruoti visomis šilumos gamybos sąnaudomis (tiek pastoviomis, tiek kintamomis), dėl nurodytų įpareigojimų egzistavimo šilumos tiekėjas nėra garantuotas, kad jo veiklos sąnaudos, susijusios su 30 procentų šilumos vartotojų poreikiams patenkinti reikalingų šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu, bus padengtos per šilumos kainą. Dėl to kyla grėsmė, kad nebus įgyvendinti Šilumos ūkio įstatymo 37 straipsnio 6 dalyje nustatyti reikalavimai, kadangi šilumos tiekėjai, kurių didžioji dauguma Lietuvoje yra savivaldybių kontroliuojamos įmonės, neturės lėšų išlaikyti tinkamos apimties įrenginių.
2.11. Aprašo nuostatos priimtos Komisijai viršijant nustatytą kompetenciją. Pagal Energetikos įstatymo 8 straipsnio 1 dalį, Komisija reguliuoja energetikos srityje veikiančių subjektų veiklą ir atlieka valstybinę energetikos priežiūrą. Komisija atlieka Energetikos įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje apibrėžtas funkcijas, t. y., be kita ko, tvirtina valstybės reguliuojamų kainų nustatymo metodikas, nustato valstybės reguliuojamas kainas ir kainų viršutines ribas. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, Komisija tvirtina šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų aprašą. Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnis apibrėžia Komisijos kompetenciją šilumos kainodaros srityje. Komisija nėra vienintelė institucija, atliekanti energetikos veiklos priežiūrą ir kontrolę. Energetikos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis nustato energetikos veiklos valdymą, reguliavimą, priežiūrą ir kontrolę Lietuvos Respublikoje atliekančių institucijų sąrašą. Pagal Energetikos įstatymo 6 straipsnį, Energetikos ministerijos kompetencijai yra priskirta tvirtinti teisės aktus, reglamentuojančius energijos tiekimo saugumo, energetikos objektų ir įrenginių, vartotojų energetikos įrenginių įrengimo, eksploatavimo, naudojimo, techninės saugos, efektyvaus naudojimo ir kitus techninius klausimus. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktą, šilumos tiekimo organizavimas yra savarankiška savivaldybių funkcija, todėl įgyvendindamos šią funkciją, savivaldybės turi Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę, jos yra atsakingos už minėtos funkcijos atlikimą.
2.12. Vienas iš šilumos tiekimo organizavimo būdų yra savivaldybių tvirtinami šilumos ūkio specialieji planai (Šilumos ūkio įstatymo 8 str.). Pagal Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 dalį, pagrindinis šilumos ūkio specialiojo plano tikslas yra tenkinti vartotojų šilumos poreikius vartotojams mažiausiomis sąnaudomis ir neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai. Šilumos ūkio specialiajame plane pateikiami principiniai techniniai sprendimai dėl kiekvienai teritorijai nustatytų alternatyvių energijos ar kuro rūšių naudojimo tam, kad būtų patenkinti šios teritorijos vartotojų šilumos poreikiai. Dar viena svarbi savivaldybės funkcija organizuojant šilumos tiekimą teritorijoje yra šilumos tiekėjų investicinių planų derinimas (Šilumos ūkio įstatymo 35 str.). Ši funkcija užtikrina savivaldybių dalyvavimą planuojant šilumos tiekėjų investicijas į šilumos ūkį, taip kontroliuojant ir derinant techninius šilumos tiekėjo siūlomus sprendinius, taip pat prižiūrint finansinį atliekamų investicijų pagrįstumą ir įgyvendinamumą. Pagal Supirkimo tvarkos 14.2 punktą, šaltuoju metų laikotarpiu palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant palyginamąją šilumos gamybos sąnaudų kintamąją ir pastoviąją dedamąją. Tai lemia, kad šilumos tiekėjui per šilumos kainą nėra užtikrinamas pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų padengimas, t. y. šilumos tiekėjo pastoviosios sąnaudos, kurios nepriklauso nuo gaminamos šilumos apimties, nebus padengiamos, jei šilumos tiekėjo šiluma aukciono metu nebus superkama. Pastoviosioms šilumos gamybos sąnaudoms priskiriamos šilumos gamybos veikloje naudojamo turto nusidėvėjimo (amortizacijos) sąnaudos, atitinkamos personalo, mokesčių, finansinės, administracinės ir kitos nuo gaminamos šilumos kiekio nepriklausančios sąnaudos. Taigi dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkte nustatyto palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo šilumos tiekėjas netenka galimybės atgauti visų pastoviųjų su šilumos gamyba susijusių sąnaudų, kurias jis bet kuriuo atveju patiria. Dėl to įstatymuose nustatytos savivaldybių funkcijos šilumos ūkio sektoriuje netenka prasmės. Vadinasi, Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria yra apribojamos galimybės padengti šilumos teikėjo patiriamas šilumos gamybos pastoviąsias sąnaudas visa apimtimi, neteisėtai apriboja Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 dalyje ir Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punkte nustatytų savivaldybių funkcijų įgyvendinimą, pažeidžia Konstitucijos 120 straipsnį.
2.13. Aprašas apriboja Energetikos ministerijos funkcijų įgyvendinimą. Kaip minėta, šilumos tiekėjas pagal Supirkimo tvarkos nuostatas yra priverstas dirbtinai paskirstyti savo turimus šilumos gamybos pajėgumus ir nenaudoti jų šilumos gamybai ne dėl to, kad tai yra pagrįsta techniškai arba taip pasiekiamas didžiausias įrenginių naudojimo efektyvumas, bet vien dėl formalių Supirkimo tvarkos reikalavimų. Jokie teisės aktai nesuteikia Komisijai kompetencijos nuspręsti, kokius įrenginius turi turėti šilumos tiekėjas ir kada bei kaip juos panaudoti. Pagal Energetikos įstatymo 6 straipsnio 2 punktą, tvirtinti teisės aktus, reglamentuojančius energetikos objektų ir įrenginių įrengimo, eksploatavimo, naudojimo, techninės saugos, efektyvaus naudojimo ir kitus techninius klausimus, yra įgaliota Energetikos ministerija. Komisija, nustatydama apribojimus dėl tam tikrų įrenginių panaudojimo, akivaizdžiai viršijo savo kompetenciją ir priimtu teisės aktu nustatė šilumos tiekėjų valdomų energetikos objektų eksploatavimo tvarką, nors šios funkcijos yra priskirtos Energetikos ministerijai.
2.14. Aprašas neatitinka konstitucinio teisinės valstybės principo. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) ne kartą yra konstatavęs, kad neatsiejamas teisinės valstybės principo elementas yra teisėtų lūkesčių apsauga. Teisėtų lūkesčių apsaugos principas suponuoja valstybės, taip pat valstybės valdžią įgyvendinančių bei kitų valstybės institucijų pareigą laikytis valstybės prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos (Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. rugsėjo 2 d., 2010 m. vasario 3 d. nutarimai). Atsižvelgiant į tai, kad pagal Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 dalį, šilumos kainos turi padengti visas būtinąsias šilumos tiekėjo veiklos sąnaudas, visos sąnaudos, susijusios su teisės aktų reikalavimų laikymusi, turi būti įtraukiamos į šilumos kainą. Šilumos ūkio įstatymas bei šį įstatymą įgyvendinantys teisės aktai (pavyzdžiui, Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos energetikos ministro 2010 m. spalio 25 d. įsakymu Nr. 1-297) nustato, kad šilumos teikėjai turi tiekti vartotojams šilumą reguliuojamomis kainomis (Šilumos ūkio įstatymo 30 str. 11 d. 3 p.), užtikrinti nustatytos kokybės šilumnešio nenutrūkstamą pristatymą šilumos vartotojams (Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių 129.2 p.), užtikrinti atitinkamą šilumos tiekimo režimą (Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių 129.11 p.), organizuoti atsiskaitymo už šilumos tiekimą tvarką (Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių 129.3 p.), užtikrinti visų naujų vartotojų prijungimą (Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių 129.7 p.), įrengti šilumos apskaitos prietaisus ir prižiūrėti juos (Šilumos ūkio įstatymo 16 str. 1 d.), prižiūrėti ir laiku remontuoti šilumos gamybos ir perdavimo įrenginius (Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių 129.4 p.), nustatyta tvarka ir apimtimi teikti informaciją vartotojams (Šilumos ūkio įstatymo 22 str.), atlikti kitas funkcijas. Papildomai šilumos tiekėjas turi užtikrinti ir NŠG pagamintos šilumos supirkimą, tiek techniškai priimant pagamintą šilumą į tinklą, tiek atliekant supirkimo administravimą. Taigi šilumos tiekėjai, vykdydami savo veiklą, prisideda prie energijos naudojimo efektyvumo didinimo, kainų vartotojams mažinimo, aplinkosauginių reikalavimų įgyvendinimo, todėl turi teisėtą ir pagrįstą lūkestį, kad jų įstatymų nustatyta tvarka su Komisija ir savivaldybėmis suderintos ir įvykdytos investicijos atsipirks, t. y. bus padengtos su jomis susijusios visos būtinosios sąnaudos. Supirkimo tvarkos 14.2 punkte nustačius tvarką, pagal kurią palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant sąnaudų pastoviąsias ir kintamąsias dedamąsias, ir kuri suponuoja, kad dalis šilumos tiekėjo pastoviųjų sąnaudų gali būti neįtraukiamos į šilumos kainą, šilumos tiekėjams nebus užtikrintos galimybės atlikti teisės aktuose numatytas funkcijas. Atsižvelgdami į įstatymuose nustatytą teisinį reguliavimą, šilumos tiekėjai pagrįstai tikėjosi, kad jų teisės aktuose nustatyta tvarka suderintos investicijos galės būti įtraukiamos į šilumos kainą, kaip tai numato Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 dalis, Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 dalis ir kiti teisės aktai. Dėl to Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria jis (punktas) suponuoja, kad dalis šilumos tiekėjo pastoviųjų sąnaudų gali būti neįtraukiamos į šilumos kainą, ir nenustato suderintų šilumos tiekėjų šilumos gamybos investicijų sąnaudų padengimo tvarkos, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, be kita ko, teisėtų lūkesčių apsaugos principui.
II.
3. Atsakovas Valstybinė kainų ir energetikos komisija atsiliepime teigia, kad ginčijami Supirkimo tvarkos punktai yra teisėti, prašoma pareiškimą atmesti, o tyrimą dėl Supirkimo tvarkos teisėtumo nutraukti. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:
3.1. Komisija, vadovaudamasi Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalimi, 32 straipsnio 2 dalimi, Energetikos įstatymo 8 straipsnio 9 dalies 2 punktu, įvertinusi šilumos ūkyje konkuruojančių šilumos gamintojų praktiką, siekdama užtikrinti minėtas Šilumos ūkio įstatymo nuostatas bei įgyvendinti to paties įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje nustatytus tikslus (šilumos ūkyje įteisinti pagrįstą konkurenciją ir mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams), taip pat atsižvelgdama į Komisijos Šilumos ir vandens departamento Šilumos gamintojų ir konkurencijos skyriaus 2018 m. vasario 1 d. pažymą Nr. O5E-37 „Dėl teisės aktų, susijusių su šilumos gamintojų konkurencija, pakeitimo“, 2018 m. vasario 28 d. Komisijos posėdyje priėmė nutarimus, susijusius su šilumos gamintojų konkurencija: Komisijos 2018 m. vasario 28 d. nutarimą Nr. O3E-54 „Dėl Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2010 m. spalio 4 d. nutarimo Nr. O3-202 „Dėl Šilumos supirkimo iš nepriklausomų šilumos gamintojų tvarkos ir sąlygų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriuo Supirkimo tvarka išdėstytas nauja redakcija (šis Komisijos nutarimas priimtas remiantis Šilumos ūkio įstatymo redakcija, galiojusia iki 2018 m. gegužės 1 d., todėl atsiliepime vadovaujamasi šia įstatymo redakcija, nebent pačiame tekste nurodyta kitaip); Komisijos 2018 m. vasario 28 d. nutarimą Nr. O3E-55 „Dėl Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2009 m. liepos 8 d. nutarimo Nr. O3-96 „Dėl Šilumos kainų nustatymo metodikos“ pakeitimo, kuriuo keičiama Šilumos kainų nustatymo metodika (toliau – ir Metodika); Komisijos 2018 m. kovo 1 d. nutarimą Nr. O3E-56 „Dėl Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2013 m. gruodžio 27 d. nutarimo Nr. O3-759 „Dėl Vidutinės biokuro kainos nustatymo tvarkos ir sąlygų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo, kuriuo keičiamas Vidutinės biokuro kainos nustatymo tvarkos ir sąlygų aprašas. Komisijai priėmus minėtus teisės aktus, Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2018 m. gegužės 17 d. nutarimu Nr. 1S-64 (2018) „Dėl Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos priimtų sprendimų, susijusių su šilumos gamybos kaina, atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams tyrimo nutraukimo“ buvo nutrauktas tyrimas dėl Komisijos priimtų teisės aktų, susijusių su šilumos gamybos kainodaros nustatymu, atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Visi minėtų teisės aktų pakeitimų projektai buvo paskelbti viešoms konsultacijoms Komisijos internetinėje svetainėje bei Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų projektų informacinėje sistemoje. Supirkimo tvarkos pakeitimo projektas pirmą kartą viešai konsultacijai buvo paskelbtas 2013 m. rugsėjo 17 d., naujas Supirkimo tvarkos pakeitimo projektas – 2016 m. gruodžio 5 d., pakartotinei antrajai viešai konsultacijai – 2017 m. balandžio 28 d. Komisija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio 1 dalimi, organizavo ir dalyvavo po viešų konsultacijų vykusiose įvairiose diskusijose, kuriose buvo analizuojami šilumos sektoriaus dalyvių klausimai, pastabos bei svarstomi jų teikiami pasiūlymai, susisiję su Supirkimo tvarkos pakeitimo projektu. Visi teisės aktai buvo parengti pasikonsultavus su visuomene ir išsamiai išanalizavus nustatomą teisinį reguliavimą.
3.2. Pareiškėjo teiginiai, kad Supirkimo tvarka prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, o patvirtindama atitinkamas Supirkimo tvarkos nuostatas, Komisija viršijo savo kompetenciją – nepagrįsti. Komisijos kompetencija apibrėžta Energetikos įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje, numatančioje, kad energetikos srityje veikiančių subjektų veiklą reguliuoja ir valstybinę energetikos priežiūrą atlieka Komisija. Komisija pagal Europos Sąjungos teisės aktus, reglamentuojančius visuomeninius santykius energetikos sektoriuje, yra nacionalinė reguliavimo institucija. Komisija, kaip viešojo administravimo subjektas, taip pat vykdo Energetikos įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje nustatytas funkcijas: be kita ko, tvirtina valstybės ir savivaldybių reguliuojamų kainų nustatymo metodikas, nustato valstybės reguliuojamų kainų viršutines ribas, kontroliuoja valstybės reguliuojamų kainų ir tarifų taikymą. Pagal Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, Komisija tvirtina Šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų aprašą bei standartines šilumos pirkimo–pardavimo sutarčių sąlygas, privalomas šilumos tiekėjams ir NŠG, įskaitant asmenis, ketinančius plėtoti šilumos energijos gamybą ir prisijungti prie šilumos perdavimo tinklų. Komisija, tvirtindama Supirkimo tvarką, privalo atsižvelgti į veiksmingos konkurencijos šilumos gamyboje užtikrinimo, atliekinių ir atsinaujinančių energijos išteklių naudojimo šilumai gaminti skatinimo principus bei šilumos vartotojų teisę gauti šilumą mažiausiomis sąnaudomis. Visais atvejais šiluma, superkama iš NŠG, negali būti brangesnė nei šilumos tiekėjo palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos. Komisijos kompetencija nustatyti šilumos supirkimo iš NŠG tvarką ir sąlygas taip pat aiškiai reglamentuota Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 11 straipsnio 9 punkte. Šiuo metu galiojančios Šilumos ūkio įstatymo 101 straipsnio 3 dalies redakcijoje reglamentuota, kad vadovaujantis šilumos aukciono rezultatais šiluma gaminama ir (ar) superkama neviršijant aprūpinimo šiluma sistemos vartotojų šilumos poreikių ir atsižvelgiant į aprūpinimo šiluma sistemos technines galimybes, kaip numatyta Naudojimosi šilumos perdavimo tinklais sąlygų sąvade ir Šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų apraše. Visais atvejais šiluma gaminama ir (ar) superkama už ne didesnę kainą nei šilumos tiekėjo Komisijos nustatyta tvarka apskaičiuotos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje numatytas draudimas viešojo administravimo subjektams priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams. Nurodytos teisės aktų nuostatos patvirtina, kad Komisija, patvirtindama Supirkimo tvarką, įgaliojimų neviršijo, veikė savo kompetencijos ribose ir įstatymo viršenybės principo nepažeidė.
3.3. Dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto atitikties Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 daliai, Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui, 2 straipsnio 15 daliai, 30 straipsnio 3 daliai, 32 straipsnio 2 daliai pažymėtina, kad Komisija, atsižvelgusi į ekonomikos ir socialinio gyvenimo įvairovę bei kintamumą, įvertinusi savo diskreciją, pasirinko tinkamiausią (optimaliausią) šilumos gamybos sektoriuje veikiančių ūkio subjektų interesų derinimo variantą, kuris užtikrina Energetikos bei Šilumos ūkio įstatymų tikslų įgyvendinimą, bei nustatė tokį ūkinės veiklos teisinį reguliavimą, kuris tarnautų bendrai tautos gerovei. Šilumos ūkio įstatymu, be kita ko, siekiama mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams (Šilumos ūkio įstatymo 1 str. 2 d. 1 p.), taip pat šilumos ūkyje įteisinti pagrįstą konkurenciją (Šilumos ūkio įstatymo 1 str. 2 d. 2 p.). Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad šilumos kainos grindžiamos tiekėjo būtinomis (valstybės normuojamomis) šilumos ruošimo (pirkimo), perdavimo, įvadinių atsiskaitomųjų šilumos ir (ar) karšto vandens apskaitos prietaisų įrengimo, priežiūros ir patikros, sąskaitų (mokėjimo pranešimų) už šilumą ir (ar) karštą vandenį parengimo ir pateikimo vartotojams bei apskaitos sąnaudomis. Šilumos ūkio įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad šilumos gamyba grindžiama šilumos gamintojų konkurencija, o to paties įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje – kad šilumos tiekėjai superka iš NŠG šilumą, pagamintą iš atsinaujinančių energijos išteklių, deginant atliekas, iš iškastinio kuro, atitinkančią kokybės, tiekimo patikimumo ir aplinkosaugos reikalavimus, kuri yra pigesnė nei šilumos tiekėjo palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos. Iš išdėstytų teisės aktų nuostatų, įskaitant jau minėtą Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, akivaizdu, kad įstatymo nuostatomis nėra aiškiai atskiriami būtinųjų šilumos tiekėjo sąnaudų padengimo, konkurencijos šilumos gamybos srityje ir šilumos kainų grindimo mažiausiomis sąnaudomis principai, t. y. Šilumos ūkio įstatymo nuostatos nenumato, kaip išvardyti ir Komisijos vertinimu konkuruojantys principai turi būti derinami tarpusavyje. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A525-447/2013 yra konstatavęs, jog Šilumos ūkio įstatymo tikslai gali būti pasiekti įvairiais teisinio reguliavimo būdais. Konkretaus būdo pasirinkimas priskiriamas teisės aktą priimančio viešojo administravimo subjekto kompetencijai, tačiau siekdamas įstatyme nurodytų tikslų viešojo administravimo subjektas yra saistomas bendrųjų viešojo administravimo principų (teisėtumo, proporcingumo, draudimo diskriminuoti ir kt.). Tarp įvairių teisės aktais siekiamų tikslų turi egzistuoti pusiausvyra, vieno tikslo negalima nepagrįstai iškelti paneigiant kitą. Jeigu susiduriama su konkrečių tikslų tarpusavio konkurencija, kuriam tikslui suteikti prioritetą pasirenka teisės aktą priimantis viešojo administravimo subjektas. Šis prioritetų nustatymas patenka į ekonominio ir politinio tikslingumo kategoriją, kurios administraciniai teismai nevertina. Politinis ar ekonominis tikslingumas reiškia viešojo administravimo subjekto diskreciją pasirinkti visuomeninių santykių raidos prioritetus, nustatyti raidos strategiją nepažeidžiant aukštesnių teisės aktų reikalavimų. Administracinių teismų kompetencija tokiu atveju apsiriboja patikrinimu, ar įgyvendindamas ekonominę ir politinę diskreciją, viešojo administravimo subjektas nepažeidė teisės principų ir normų (2007 m. rugpjūčio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I444-12/2007, 2011 m. balandžio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1359/2011). Komisija, priimdama naują Supirkimo tvarkos redakciją, sudarė galimybę visiems šilumos supirkimo aukcionuose dalyvaujantiems ūkio subjektams (tiek šilumos tiekėjams, tiek NŠG) šilumos supirkimo aukcione taikyti laisvai nustatytą kainą (Aprašo 13 p.) ir tokiu būdu užtikrino vienodas konkurencijos sąlygas. Pagal Supirkimo tvarkos 13.1–13.4 punktus, visiems šilumos aukciono dalyviams (šilumos tiekėjams ir NŠG) yra taikoma prievolė neviršyti palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų, o reguliuojamiems gamintojams (šilumos tiekėjui bei Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka reguliuojamiems NŠG) yra privaloma įvertinti ir Komisijos nustatytą reguliuojamų sąnaudų (pajamų) lygį. Šis principas neužkerta kelio šilumos tiekėjui ar kitiems šilumos supirkimo aukcione dalyvaujantiems šilumos gamintojams šilumos kainas nustatyti laisvai, atsižvelgiant į konkrečią situaciją konkrečioje centralizuoto šilumos tiekimo sistemoje bei įvertinant savo veiklos riziką. Be to, kaip minėta, iš NŠG superkamos šilumos kaina negali būti didesnė nei tiekėjo palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos (Šilumos ūkio įstatymo 10 str. 1 d.), todėl užtikrinant vienodas konkurencines sąlygas, Supirkimo tvarkoje nustatytas bendras reikalavimas visiems aukciono dalyviams taikyti parduodamos šilumos kainą, ne didesnę nei konkretaus mėnesio palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos. Komisija Supirkimo tvarkoje ir Metodikoje taip pat numatė, kad visi konkuruojantys ūkio subjektai privalo įvertinti visus šilumos gamybos kaštus, t. y. tiek pastoviuosius (darbo užmokesčio, įrenginių išlaikymo, remonto ir kt.), tiek kintamuosius (kuro, elektros energijos ar vandens technologinėms reikmėms) kaštus, kadangi nebelieka garantuoto sąnaudų padengimo šilumos tiekėjams. Pagal šiuo metu galiojančias Metodikos nuostatas, nustatant galutinę šilumos kainą, įvertinamos šilumos tiekėjo šilumos gamybos dedamoji bei iš NŠG superkamos šilumos dedamoji (šios kainos dedamosios yra atskiros), todėl šilumos tiekėjo šilumos gamybos sąnaudos (tiek kintamosios, tiek pastoviosios) yra padengiamos nepriklausomai nuo šilumos supirkimo aukciono. Įsigaliojus pirmiau minėtiems 2018 m. vasario 28 d. priimtiems pakeitimams, tiek šilumos gamintojų, tiek šilumos tiekėjo šilumos gamybos veiklos pajamos priklausys nuo šilumos gamybos aukcione pasiūlytos šilumos kainos, kadangi nustatant galutinę šilumos kainą, šios sąnaudos (tiek supirktos iš NŠG, tiek pagamintos nuosavuose šilumos tiekėjo šilumos gamybos įrenginiuose) bus vertinamos kaip bendra pirktos šilumos dedamoji, atskirai įvertinant tik šilumos tiekėjo patiriamas šilumos gamybos sąnaudas centralizuoto šilumos tiekimo sistemose, kuriose nėra gamintojų konkurencijos, ir sąnaudas, susijusias su šilumos tiekimo patikimumo bei saugumo užtikrinimu. Taigi Supirkimo tvarkos nuostatomis sudaromos palankesnės sąlygos atsirasti naujoms technologijoms, efektyvesniems šilumos gamybos šaltiniams, o šilumos kaina ilgainiui priklausys nuo šilumos gamybos rinkoje konkuruojančių ūkio subjektų veiksmų ir jau minėtų technologijų poveikio. Dėl to bus įgyvendinti ir visi Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje nustatyti įstatymo tikslai. Pagal Supirkimo tvarką, superkamos šilumos kaina yra nustatoma šilumos supirkimo aukciono būdu, kai šio aukciono dalyviai pateikia pasiūlymus su planuojamu pagaminti šilumos kiekiu bei kaina, už kurią šį kiekį parduos. Tokiu būdu tarpusavyje konkuruojantys šilumos gamintojai, kaip tą ir numato Supirkimo tvarkos 13 punktas, turi teisę nustatyti šilumos kainą, pagrįstą būtinosiomis šilumos gamybos sąnaudomis. Pareiškėjas klaidingai nurodo, kad atsižvelgiant į Supirkimo tvarkos 14.2 punktą, šilumos tiekėjas netenka galimybių per šilumos kainą padengti visų jo patirtų pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų. Supirkimo tvarkos 4 punkte apibrėžta palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų sąvoka, o 14 punkte numatyti šilumos tiekėjo palyginamųjų sąnaudų apskaičiavimo principai. Taigi Supirkimo tvarka nereglamentuoja pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų padengimo mechanizmo. Pareiškėjo teiginiai yra prieštaringi. Šiuo metu galiojančios redakcijos Supirkimo tvarkoje palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra nustatomos tik pagal kintamąsias šilumos tiekėjo šilumos gamybos sąnaudas, nevertinant pastoviųjų sąnaudų. Supirkimo tvarkos 14 punkte numatytas palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimas yra pagrįstas efektyvaus alternatyvaus šilumos gamybos įrenginio šilumos gamybos kaštais, įskaitant tiek kintamuosius, tiek pastoviuosius kaštus. Visi šilumos aukciono dalyviai (įskaitant šilumos tiekėjus) šilumos aukcione negali taikyti didesnių šilumos kainų nei palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos, todėl pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų įvertinimas, priešingai nei teigia pareiškėjas, sudaro sąlygas šilumos aukciono dalyviams padengti visus (tiek kintamuosius, tiek pastoviuosius) šilumos gamybos kaštus. Apskaičiuojant šilumos gamybos palyginamąsias sąnaudas kaip kintamąją dedamąją, kaip yra įtvirtinta šiuo metu galiojančioje Supirkimo tvarkos redakcijoje, nėra užtikrinama sąžininga konkurencija tarp šilumos gamintojų (įskaitant ir šilumos tiekėjus), kadangi palyginamosios sąnaudos priklauso nuo šilumos tiekėjo (vieno iš konkuruojančių ūkio subjektų) šilumos gamyboje naudojamo kuro rūšies ir šilumos tiekėjo veiksmų (investicijų) į šilumos gamybos įrenginius, neužtikrinamas šilumos tiekimas vartotojams pagal mažiausių sąnaudų principą, kadangi šilumos tiekėjo šilumos gamybos pastoviuosius kaštus padengia šilumos vartotojai nepriklausomai nuo šilumos supirkimo aukcionų rezultatų (šilumos tiekėjo šilumos gamybos apimčių), šilumos tiekėjui eksploatuojant gamtines dujas naudojančius įrenginius, yra sudaromos sąlygos NŠG taikyti didesnes parduodamos šilumos kainas nei šilumos gamybos savikaina, o tais atvejais, kai šilumos tiekėjas eksploatuoja biokurą naudojančius įrenginius, neužtikrinamas būtinųjų sąnaudų padengimas NŠG. Pareiškėjas subjektyviai aiškina Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 dalyje įtvirtintą kintamosios šilumos kainos dedamosios sąvoką, daro nepagrįstą išvadą, kad į palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas gali būti įtraukiamas tik kintamosios dedamosios dydis, kadangi vadovaujantis minėta dalimi, kintamosios dedamosios dydis taikomas perskaičiuojant šilumos kainą kas mėnesį, atsižvelgus į kuro ir iš NŠG perkamos šilumos kainų pokytį. Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 dalyje įtvirtinta, kas turi būti įvertinama kas mėnesį perskaičiuojant kintamąją dedamąją, todėl neteisinga sieti minėtoje dalyje įtvirtinto reglamentavimo su tuo, kokios sąnaudos turi būti įtraukiamos į palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas. Neatmestina, kad yra tikimybė šilumos tiekimo įmonėms nepadengti sąnaudų ir kad šiuo metu šilumos tiekimo įmonių gaunamos pajamos galbūt atiteks NŠG, tačiau būtina įvertinti, jog visų sąnaudų padengimas vienam iš konkuruojančių ūkio subjektų neužtikrintų Šilumos ūkio įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos šilumos gamintojų konkurencijos principo. Dėl nurodytų motyvų pareiškėjo prielaidos, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos yra apskaičiuojamos įvertinant sąnaudų pastoviąsias ir kintamąsias dedamąsias, prieštarauja Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 daliai, Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui, 30 straipsnio 3 daliai, 32 straipsnio 2 daliai, 2 straipsnio 15 daliai, yra nepagrįstos.
3.4. Dėl Supirkimo tvarkos 4 ir 24 punktų teisėtumo pažymėtina, kad atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo formuojamą oficialią konstitucinę doktriną dėl Konstitucijos 46 straipsnio inter alia asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos, Komisija savo diskrecijos ribose priimdama Supirkimo tvarką, pasirinko tinkamiausią (optimaliausią) šilumos gamybos sektoriuje veikiančių ūkio subjektų interesų derinimo variantą, kuris užtikrina minėtų Energetikos bei Šilumos ūkio įstatymų tikslų įgyvendinimą. Draudimas teisės aktuose įtvirtinti naujas sąvokas niekur nėra nustatytas. Priešingai, pagal Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų, patvirtintų Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 1R-298, 6.5 punktą, teisės aktų terminai turi būti tikslūs ir taisyklingi, derėti su jau galiojančių nacionalinių, ypač tos pačios srities, teisės aktų terminais. Viename įstatyme apibrėžta sąvoka neturi būti apibrėžiama kituose įstatymuose, nebent specialiajame įstatyme pateikta sąvokos apibrėžtis yra būdinga tik tam tikrai santykių sričiai. Įstatymų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose neturi būti apibrėžiamos įstatymuose vartojamos ar jau apibrėžtos sąvokos, tačiau gali būti apibrėžiamos tik tame įgyvendinamajame teisės akte vartojamos sąvokos. Komisija, remdamasi 2015 m. Lietuvos šilumos tiekėjų asociacijos užsakymu UAB „Ekotermija“ atlikta studija „Rezervinio kuro ir įrenginių poreikio CŠT sistemoms technologinis ir ekonominis įvertinimas“, Supirkimo tvarkoje įtvirtino šilumos gamybos įrenginių sąvokas: „rezerviniai šilumos gamybos pajėgumai“; „šilumos poreikio piko pajėgumai“. Minėtoje studijoje nurodyta, kad šiuo metu galiojančios redakcijos Supirkimo tvarkoje nustatytas rezervinės galios dydis yra per mažas. Atsižvelgiant į studijos rekomendacijas, siekiant tobulinti šilumos tiekimo paslaugos vartotojams saugumo ir patikimumo užtikrinimą reglamentuojančias nuostatas, Supirkimo tvarkoje rezervinės galios užtikrinimo paslaugos dydis yra padidintas iki 50 proc. maksimalaus sistemos poreikio, kuris būtų pasiekiamas esant šalčiausio penkiadienio aplinkos oro temperatūrai. Taigi šilumos poreikio piko pajėgumų bei rezervinių šilumos gamybos pajėgumų užtikrinimo paslaugų reglamentavimas yra būtinas, siekiant užtikrinti patikimą ir saugų šilumos tiekimą vartotojams. Šilumos poreikio piko pajėgumų ir rezervinių šilumos gamybos pajėgumų atskyrimas yra grindžiamas šilumos tiekėjo vykdomai licencijuojamai veiklai keliamais reikalavimais užtikrinti patikimą ir saugų šilumos tiekimą vartotojams. Neatskyrus šių įrenginių (paslaugų), licencijuojamas šilumos tiekėjas būtų nukonkuruojamas pigesnį kurą naudojančių nepriklausomų šilumos gamintojų. Dėl to gali susidaryti situacija, jog šilumos tiekėjas nebus pajėgus užtikrinti patikimo ir saugaus šilumos tiekimo vartotojams avarijos ar krizės atveju. Pirmiau aprašytos priemonės yra skirtos užtikrinti vartotojams tiekiamos šilumos kokybę, saugumą ir patikimumą, todėl šių įrenginių išlaikymo ir kitas sąnaudas dengia šilumos vartotojai. Taigi Supirkimo tvarkos 4 ir 24 punktai ta apimtimi, kuria jie nustato šilumos gamybos įrenginių diferencijavimą ir apribojimus gaminti superkamą šilumą įrenginiuose, priskirtuose rezerviniams šilumos gamybos pajėgumams ir šilumos poreikio piko pajėgumams, neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsniui, Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui.
3.5. Dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto atitikties Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 daliai ir Šilumos ūkio įstatymo 30 straipsnio 5 dalies 3 punktui pažymėtina, kad pareiškėjas nepagrįstai nurodo, kad šis Supirkimo tvarkos papunktis neužtikrina visų pastoviųjų sąnaudų įtraukimo į šilumos kainą, todėl neteisėtai apriboja šilumos tiekėjų galimybes įtraukti į šilumos kainą sąnaudas, susijusias su įstatymu nustatyta tvarka suderintomis investicijomis ar apriboja galimybes tinkamai vykdyti licencijuojamą veiką. Kaip minėta, Supirkimo tvarka nereglamentuoja pastoviųjų šilumos gamybos sąnaudų padengimo mechanizmo ir energetikos įmonių, besiverčiančių reguliuojama veikla, investicijų derinimo.
3.6. Pareiškime nepagrįstai teigiama, jog dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkte įtvirtinto reglamentavimo kyla grėsmė neįgyvendinti Šilumos ūkio įstatymo 37 straipsnio 6 dalyje nustatytų reikalavimų, kadangi šilumos tiekėjai neturės lėšų išlaikyti tinkamos apimties įrenginių. Minėta, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas nereglamentuoja šilumos tiekėjų ar NŠG patirtų sąnaudų padengimo mechanizmo, todėl nepagrįsti ir nenuoseklūs argumentai, kad dėl šiame papunktyje įtvirtinto teisinio reguliavimo nebus įvertintos sąnaudos „susijusios su šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu“. Teiginys, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punkte įtvirtintas palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo reglamentavimas garantuoja, kad šilumos tiekėjui nebus padengtos jo patirtos pastoviosios šilumos gamybos sąnaudos, taip pat nėra teisingas, kadangi palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos nustato viršutinę ribą, o ne taikomą kainą – jei subjekto pasiūlyta šilumos gamybos kaina didesnė nei palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos, iš tokio subjekto šilumos tiekėjas negali supirkti šilumos. Taigi šilumos tiekėjo ir NŠG patirtų sąnaudų padengimas priklausys nuo to, kuris subjektas sugebės pasiūlyti mažiausią šilumos gamybos kainą. Komisija padidino rezervinės galios užtikrinimo paslaugos dydį iki 50 proc. maksimalaus sistemos poreikio ir nustatė, kad į šilumos kainą būtų įtraukiamos visos su šilumos poreikio piko ir rezervinių šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu susijusios sąnaudos. Taigi pareiškėjas nepagrįstai nurodo, kad šilumos tiekėjas neturės lėšų išlaikyti tinkamos kokybės įrenginių.
3.7. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria apribojamos galimybės padengti šilumos tiekėjo patiriamas šilumos gamybos pastoviąsias sąnaudas visa apimtimi, neatitinka Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punkto bei Konstitucijos 120 straipsnio. Pareiškėjas ne tik nepateikia nurodytą teiginį pagrindžiančių argumentų, bet ir neteisingai aiškina Supirkimo tvarkos 14.2 punktą. Šiame punkte įtvirtinti palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo principai savaime nesuponuoja teisinio reguliavimo, pagal kurį šilumos tiekėjo sąnaudos nebus padengtos. Vien dėl to, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas neįtvirtina ribojimo padengti šilumos tiekėjo patiriamas šilumos gamybos sąnaudas visa apimtimi, pareiškėjo argumentai laikytini nepagrįstais. Šilumos ūkio specialiųjų planų tikslas – tenkinti vartotojų šilumos poreikius mažiausiomis sąnaudomis, neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai (Šilumos ūkio įstatymo 8 str. 3 d.). Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 11 dalis įtvirtina savivaldybės pareigą tvarkyti šilumos ūkį pagal savivaldybių tarybų patvirtintus šilumos ūkio specialiuosius planus. Savivaldybių šilumos ūkio specialiųjų planų organizavimo, rengimo, keitimo, koregavimo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo, registravimo ir galiojimo tvarką, teritorijų planavimo objektą ir tikslus, plano sudėties ir turinio reikalavimus, planavimo proceso dalyvių santykius nustato Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos energetikos ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2015 m. rugsėjo 25 d. įsakymu Nr. 1-226/D1-683. Minėtų taisyklių 9 punkte nustatyta, kad planavimo objektas yra savivaldybės teritorijoje esančių šilumos vartotojų ir planuojamų naujų šilumos vartotojų teritorijų aprūpinimo šiluma inžinerinės infrastruktūros sistemos ir šių sistemų dalys, principiniai techniniai sprendimai dėl kiekvienai teritorijai nustatytų alternatyvių energijos ar kuro rūšių naudojimo, siekiant mažiausiomis sąnaudomis ir neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai patenkinti šios teritorijos vartotojų šilumos poreikius. Kaip matyti, šilumos ūkio specialiųjų planų rengimu siekiama užtikrinti vartotojų interesus, numatant alternatyvias energijos ar kuro rūšis, iš kurių vartotojas gali pasirinkti geriausiai jo poreikius atitinkančią rūšį (t. y. šilumos energijos, elektros energijos, atsinaujinančios energijos, dujų). Supirkimo tvarkos 14.2 punktas neįtvirtina su šilumos ūkio tvarkymu ar planavimu susijusių reikalavimų, taip pat nekeičia minėtose taisyklėse įtvirtintos šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo, keitimo, koregavimo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo, registravimo ir galiojimo tvarkos, nenumato plano sudėties ir turinio reikalavimų. Supirkimo tvarkos 14.2 punktu Komisija įgyvendino Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje (redakcija, galiojusi iki 2018 m. gegužės 1 d.) nustatytą Komisijos kompetenciją nustatyti šilumos supirkimo iš NŠG tvarką, sąlygas ir palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo principus, taip pat pareigą atsižvelgti į veiksmingos konkurencijos šilumos gamyboje užtikrinimo, atliekinių ir atsinaujinančiųjų energetikos išteklių naudojimo šilumai gaminti skatinimo principus bei šilumos vartotojų teisę gauti šilumą mažiausiomis sąnaudomis. Nesutiktina su pareiškėjo argumentais, kad dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto nebus galimybės užtikrinti saugaus ir patikimo šilumos tiekimo. Vadovaujantis Metodika (redakcija, įsigaliosianti 2019 m. sausio 1 d.), į šilumos kainą bus traukiamos visos su šilumos poreikio piko ir rezervinių šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu susijusios sąnaudos, t. y. monopolinę paslaugą teikiančių šilumos gamybos įrenginių visos patirtos sąnaudos (įskaitant pastoviąsias ir kintamąsias sąnaudas), siekiant užtikrinti saugų ir patikimą šilumos tiekimą. Taigi Supirkimo tvarkos 14.2 punktas neprieštarauja Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 daliai, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktui, Konstitucijos 120 straipsniui.
3.8. Nesutiktina ir su tuo, kad Supirkimo tvarka apribojamas Energetikos ministerijos funkcijų įgyvendinimas. Energetikos įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta energetikos įrenginių eksploatavimo sąvoka – tai yra energetikos įrenginių technologinis valdymas, techninė priežiūra, remontas, matavimai, bandymai, paleidimo ir derinimo darbai. Aiškinant Supirkimo tvarkos 24 punktą, kuris nustato atvejus, kada šilumos gamyba vykdoma šilumos tiekėjo valdomais šilumos gamybos įrenginiais, pažymėtina, kad atsižvelgiant į tai, jog į šilumos kainą bus traukiamos visos su šilumos poreikio piko ir rezervinių šilumos gamybos pajėgumų išlaikymu susijusios sąnaudos, Supirkimo tvarkos 24 punktu siekiama dviejų tikslų: užtikrinti šilumos tiekimo saugumą ir patikimumą; užtikrinti sąžiningos konkurencijos principų įgyvendinimą. Supirkimo tvarkos 4 ir 24 punktuose nėra nustatyta energetikos įrenginių eksploatavimo tvarka ar kiti su energetikos įrenginių technologiniu valdymu, technine priežiūra, remontu, matavimais, bandymais, paleidimo ir derinimo darbais susiję reikalavimai.
3.9. Nepagrįstas ir argumentas, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ta apimtimi, kuria jis suponuoja, jog dalis šilumos tiekėjo pastoviųjų sąnaudų gali būti neįtraukiama į šilumos kainą ir nenumato suderintų šilumos tiekėjų investicijų sąnaudų padengimo tvarkos, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, įskaitant teisėtų lūkesčių apsaugos principą. Šilumos ūkio įstatyme visada buvo ir šiuo metu yra įtvirtinta nuostata, kad šilumos gamyba grindžiama konkurencija tarp šilumos gamintojų. Todėl šilumos tiekėjai negalėjo tikėtis, kad Komisija, tvirtindama Supirkimo tvarką, Metodiką ir kitus teisės aktus, nepaisys įstatyme įtvirtino teisinio reguliavimo. Pagal nusistovėjusią Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką, bet kuris ūkio subjektas, kuriam institucija suteikė pagrįstų lūkesčių, gali remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu. Tačiau jei apdairus ir nuovokus ūkio subjektas galėjo numatyti jo interesus paveiksiančios Bendrijos priemonės priėmimą, jis negali remtis šiuo principu priėmus priemonę. Be to, nors teisėtų lūkesčių apsaugos principas yra vienas iš pagrindinių Bendrijos principų, ūkio subjektai negali pagrįstai tikėtis išlaikyti esamą padėtį, kuri gali pasikeisti Bendrijos institucijoms įgyvendinant savo diskreciją, ypač tokioje srityje, kaip bendros rinkos organizavimas, kurio tikslas yra nuolatinis derinimas su besikeičiančiomis ekonominėmis sąlygomis. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, teisėtų lūkesčių bei teisinio tikrumo principai iš esmės reiškia tai, kad viešojo administravimo subjektai privalo motyvuoti (paaiškinti) subjektams priimamus sprendimus, taip pat paaiškinti bei derinti su ūkio subjektais istoriškai nusistovėjusios reguliavimo tvarkos pakeitimus. Reguliuojami ūkio subjektai savo ruožtu turi teisę turėti galimybę prognozuoti valstybės reguliavimą tam, kad galėtų efektyviai planuoti savo veiklą taip, kad ji atitiktų valstybės nustatomus reikalavimus. Reguliuojami ūkio subjektai taip pat turi teisę tikėtis, kad valstybės nustatyti veiklos apribojimai nebus drastiškai griežtinami, nepagrindžiant būtinybės tai daryti, taip pat tikėtis, kad apskritai bet kokie reguliavimo pakeitimai bus vykdomi palaipsniui (2009 m. balandžio 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-72/2009). Šiuo atveju Komisija, patvirtindama Supirkimo tvarką, pagrindinių taisyklių, reglamentuojančių norminių teisės aktų priėmimo tvarką, nepažeidė, taip pat objektyviai įvertino visas aplinkybes ir jomis pagrindė 2018 m. vasario 28 d. nutarimą Nr. O3E-54, kuriuo patvirtinti Supirkimo tvarkos pakeitimai. Komisija nuo 2013 m. ne vieną kartą konsultavosi su visuomene, dalyvavo įvairiose diskusijose ir tokiu būdu užtikrino ūkio subjektų teisėtus lūkesčius.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
III.
4. Lietuvos Respublikos Seimo narys pareiškimu prašo atlikti tyrimą dėl Šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų aprašo, patvirtinto Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2010 m. spalio 4 d. nutarimu Nr. O3-202 (Komisijos 2018 m. vasario 28 d. nutarimo Nr. O3E-54, iš dalies pakeisto Komisijos 2018 m. lapkričio 30 d. nutarimu Nr. O3E-433, redakcija; toliau – ir Supirkimo tvarka), 4, 14.2 ir 24 punktų teisėtumo.
IV.
5. Prašomas ištirti Supirkimo tvarkos 14.2 punktas nustato, kaip apskaičiuojamos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos šaltuoju metų laikotarpiu: numatoma, kad šias sąnaudas sudaro kintamoji ir pastovioji dedamosios bei nustatoma, kaip šios dedamosios apskaičiuojamos.
6. Iš pareiškimo turinio matyti bei pareiškėjo atstovai teismo posėdžio metu patvirtino, kad šios norminio administracinio akto nuostatos teisėtumu abejojama tik tiek, kiek apskaičiuojant palyginamosios šilumos gamybos sąnaudas yra įtraukiamos pastoviosios šilumos gamybos sąnaudos (pastoviosioms šilumos gamybos sąnaudoms priskiriamos sąnaudos).
7. Išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad Komisijos pareiga nustatyti palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarką eksplicitiškai yra nustatyta Šilumos ūkio įstatymo 101 straipsnio 3 dalyje (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija) – „<...> visais atvejais šiluma gaminama ir (ar) superkama už ne didesnę kainą negu šilumos tiekėjo [Komisijos] nustatyta tvarka apskaičiuotos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos“.
8. Vadovaujantis Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalimi (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija), „šilumos tiekėjas šilumos vartotojų poreikiams patenkinti reikalingą šilumos kiekį gamina turimais šilumos gamybos įrenginiais. Jeigu aprūpinimo šiluma sistemoje veikia nors vienas nepriklausomas šilumos gamintojas, prognozuojamas šilumos kiekis, reikalingas šilumos vartotojų poreikiams patenkinti, gaminamas ir (ar) superkamas šilumos aukciono būdu <...>“.
9. Šilumos aukcioną įstatymų leidėjas Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 31 dalyje (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija) apibrėžia kaip „šilumos tiekėjo prognozuojamo šilumos kiekio, gaminamo turimuose šilumos gamybos įrenginiuose ir (ar) superkamo iš nepriklausomų šilumos gamintojų pagal aukciono dalyvių pasiūlytą kainą ir aprūpinimo šiluma sistemos technines galimybes, nustatymo aukciono būdu sistema“. Šioje nuostatoje minimi aukciono dalyviai – „asmuo, <...> nustatyta tvarka teikiantis pasiūlymus gaminti ar parduoti šilumos energiją šilumos aukcione“ (Šilumos ūkio įstatymo 2 str. 32 d. 2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija), t. y. tiek šilumos tiekėjai, tiek nepriklausomi šilumos gamintojai.
10. Iš šilumos gamybos ir (ar) supirkimo šilumos aukciono būdu bendruosius principus nustatančio Šilumos ūkio įstatymo 101 straipsnio (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija) matyti, kad pagal bendrą taisyklę gaminant ir (ar) superkant šilumą aukciono būdu prioritetas teikiamas mažiausiai pasiūlytai kainai (4 d.), kuri negali būti didesnė nei Komisijos nustatyta tvarka apskaičiuotos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos (3 d.); trūkstamą šilumos kiekį, kuris nebuvo įsigytas aukcione, šilumos tiekėjas gamina turimais gamybos pajėgumais (2 d.).
11. Iš šio reguliavimo yra aiškiai matyti, kad aptariamos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos apskaičiuojamos ir šis dydis naudojamas tik nustatant minėto aukciono būdu gaminamos ir (ar) superkamos šilumos didžiausią galimą (viršutinę) kainą. Iš esmės identiškai šį dydį apsibrėžė ir pats atsakovas, Supirkimo tvarkos 4 punkto trečioje pastraipoje nustatydamas, jog „palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos – tam tikro mėnesio sąnaudos, apskaičiuojamos vadovaujantis Supirkimo tvarkoje reglamentuota tvarka ir taikomos siekiant nustatyti šilumos aukciono būdu superkamos šilumos kainų viršutinę ribą tam tikroje sistemoje“.
12. Pažymėtina ir tai, kad, nesant jokių kitų (specialių) įstatymo nuostatų, vertintina, jog Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 31 dalyje, 101 straipsnio 2–4 dalyse (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija) minimą žodį „kaina“ įstatymų leidėjas akivaizdžiai vartoja pačia bendriausia lingvistine reikšme – tai galutinė šilumos gamybos ir (ar) pardavimo kaina, kurią pasiūlo aukciono dalyvis; įstatymas nenumato, kad mažiausią kainą pasiūliusiam ir aukcioną laimėjusiam dalyviui būtų mokama papildomai už aukciono būdu pagamintą ir (ar) parduotą šilumos kiekį. Be to, kiek tai susiję su aukcione siūloma šilumos gamybos ir (ar) pardavimo kaina, aptariamose Šilumos ūkio įstatymo nuostatose yra vienodai vertinami visi šilumos aukciono dalyviai, t. y. tiek šilumos tiekėjai, tiek nepriklausomi šilumos gamintojai.
13. Šios aplinkybės bei minėta (įstatymų leidėjo nustatyta) palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų paskirtis implikuoja, kad šis dydis savo struktūra (dedamosiomis) turi atspindėti kainos, pagal kurią nustatomas aptariamą aukcioną laimėjęs jo dalyvis, struktūrą (dedamąsias). Nagrinėjamos norminės administracinės bylos kontekste tai reiškia, kad aptariamos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos, be kita ko, apima (turi apimti) ir tokio pobūdžio būtinas šilumos gamybos sąnaudas, kokios yra numatytos Šilumos kainos nustatymo metodikos principų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. liepos 13 d. nutarimu Nr. 889, 11.6–11.14 punktuose.
14. Priešingas įstatymo nuostatų vertinimas (aiškinimas), be kita ko, neatitiktų pačios aukciono paskirties, lemtų įstatyme nenumatytą aukciono dalyvių skirtingą vertinimą, paneigtų veiksmingos konkurencijos šilumos gamyboje užtikrinimo principą (Šilumos ūkio įstatymo 1 str. 2 d. 1 p. (2007 m. lapkričio 20 d. įstatymo Nr. X-1329 redakcija), 3 str. 2 d. (2013 m. kovo 14 d. įstatymo Nr. XII-192 redakcija), 10 str. 1 d. (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija). Pastebėtina ir tai, kad priimant aptariamas įstatymo nuostatas, be kita ko, buvo siekiama nustatyti, kad šilumos tiekėjai turi teisę dalyvauti šilumos aukcionuose ir teikti pasiūlymus dėl šilumos gamybos turimuose gamybos įrenginiuose ir, laimėję šilumos aukcioną, atsižvelgdami į aukciono rezultatus, gaminti šilumos kiekį už pasiūlyme nurodytą kainą, t. y. lygiais pagrindais konkuruoti su nepriklausomais šilumos gamintojais gaminant ir parduodant šilumos energiją (Aiškinamasis raštas „Dėl Lietuvos Respublikos šilumos ūkio įstatymo Nr. IX-1565 2, 10, 20 ir 32 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 101 straipsniu įstatymo projekto ir Lietuvos Respublikos energijos išteklių rinkos įstatymo Nr. XI-2023 1, 2, 10, 13 ir 16 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto“).
15. Šio Sprendimo 13 punkte pateiktas aiškinimas atitinka ir pareiškėjo nurodomame Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punkte (2007 m. lapkričio 20 d. įstatymo Nr. X-1329 redakcija) nustatytą vieną iš šio įstatymo tikslų – „mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams“. Iš tiesų neabejotina, kad tikrinama palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarka, vien tuo aspektu, jog atsižvelgiama į pastoviosioms priskiriamas šilumos gamybos sąnaudas, ne tik kad nepaneigia aptariamo tikslo, bet ir akivaizdžiai sudaro didesnes prielaidas kuo mažesnėmis sąnaudomis užtikrinti šilumos tiekimą, kiek tai susiję su pačios šilumos gamyba (gamybos etapu). Atskirai paminėtina ir tai, kad Supirkimo tvarkos 22 punkte aiškiai nurodyta, kad „šilumos tiekėjas privalo supirkti nepriklausomų šilumos gamintojų pagamintą šilumą, tik atitinkančią kokybės, tiekimo patikimumo, aplinkosaugos reikalavimus <...>“.
16. Be to, kadangi, kaip minėta, Komisijos kompetenciją nustatyti palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarką įstatymų leidėjas eksplicitiškai įtvirtino Šilumos ūkio įstatymo 101 straipsnio 3 dalyje (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija), o savivaldybėms nėra Konstitucija ar įstatymu pavesta reglamentuoti šilumos gamybos ir (ar) supirkimo aukciono būdu tvarkos, nagrinėjamu atveju nėra pagrindo pripažinti, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas ginčo apimtimi prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 2 daliai („savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“) ir Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktui („<...> į savarankiškas (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) savivaldybių funkcijas įeina <...> šilumos <...> tiekimo <...> organizavimas“; 2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija).
17. Aptarto aktualaus teisinio reguliavimo vertinimo kontekste konstatuotina, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas, tiek, kiek jame nustatyta, kad apskaičiuojant palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas yra atsižvelgiama į pastoviosioms priskiriamas šilumos gamybos sąnaudas, neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 2 daliai, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija) ir Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punkte (2007 m. lapkričio 20 d. įstatymo Nr. X-1329 redakcija).
V.
18. Pareiškėjas taip pat abejoja Supirkimo tvarkos 14.2 punkto, tiek, kiek jame nustatyta, kad apskaičiuojant palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas yra atsižvelgiama į pastoviąsias šilumos gamybos sąnaudas, atitiktimi:
18.1. Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 daliai (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-1888 redakcija) – „energetikos įmonės, besiverčiančios veikla, kurios kainos yra reguliuojamos, numatomas investicijas turi derinti su Komisija. Jeigu šios <...> investicijos nėra suderintos su Komisija, jos negali būti pripažintos pagrįstomis valstybės reguliuojamoms kainoms peržiūrėti“;
18.2. Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 daliai (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-1888 redakcija) – „nustatant valstybės reguliuojamas kainas, turi būti numatytos būtinos <...> energijos gamybos, pirkimo <...> išlaidos, įvertinta protingumo kriterijus atitinkanti investicijų grąža ir (ar) nuosavybės grąža, taip pat gali būti atsižvelgiama į energetikos sektoriaus plėtrą ir energijos efektyvumą, viešuosius interesus atitinkančių paslaugų teikimą“;
18.3. Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 daliai (2009 m. gegužės 12 d. įstatymo Nr. XI‑250 redakcija), nustatančiai, kad įstatyme vartojama sąvoka „kintamoji šilumos bazinės kainos dedamoji“ – „<...> kintanti šilumos bazinės kainos dalis, išreiškiama formule <...> ir taikoma ne dažniau kaip kas mėnesį, apskaičiuojant konkretų kintamosios dedamosios dydį, atsižvelgus į kuro ir iš nepriklausomų gamintojų perkamos šilumos kainų pokytį“;
18.4. Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 daliai (2013 m. liepos 2 d. įstatymo Nr. XII-492 redakcija) – „pagrindinis šilumos ūkio specialiojo plano tikslas yra tenkinti vartotojų šilumos poreikius vartotojams mažiausiomis sąnaudomis ir neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai. <...>. Šilumos ūkio specialiajame plane nustatomos esamos ir planuojamos naujos šilumos vartotojų teritorijos ir pateikiami principiniai techniniai sprendimai dėl kiekvienai teritorijai nustatytų alternatyvių energijos ar kuro rūšių naudojimo, kad būtų patenkinami šios teritorijos vartotojų šilumos poreikiai“;
18.5. Šilumos ūkio įstatymo 30 straipsnio 3 daliai (2009 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI‑592 redakcija), nustatančiai, kad „asmenims, norintiems verstis šilumos tiekimo veikla, licencijos šiai veiklai išduodamos vadovaujantis veiklos saugumo, patikimumo, efektyvumo ir nediskriminavimo principais“, bei to paties straipsnio 5 dalies 3 punktui (2009 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI-592 redakcija), įtvirtinančiam, kad „licencijos šilumos tiekimo veiklai išduodamos asmenims, jeigu jie atitinka šiuos reikalavimus: <...> turi pakankamus technologinius, vadybinius ir finansinius pajėgumus, leidžiančius vykdyti licencijuojamos veiklos sąlygas“;
18.6. Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 daliai (2011 m. rugsėjo 29 d. įstatymo Nr. XI-1608 redakcija) – „šilumos <...> kainos grindžiamos tiekėjo būtinomis (valstybės normuojamomis) šilumos <...> ruošimo (pirkimo) <...> sąnaudomis. <...>“;
18.7. Šilumos ūkio įstatymo 37 straipsnio 6 daliai (2018 m. gegužės 17 d. įstatymo Nr. XIII-1168 redakcija) – „reorganizuojant savivaldybių valdomus šilumos tiekėjus ar privatizuojant dalį savivaldybių valdomų šilumos tiekėjų akcijų, savivaldybės užtikrina, kad jų valdomoms įmonėms nuosavybės teise priklausytų šilumos perdavimo tinklai, kuriais realizuojama ne mažiau kaip 10 GWh per metus šilumos ir ne mažiau kaip 30 procentų šilumos vartotojų poreikiams patenkinti reikalingų šilumos gamybos pajėgumų kiekviename tinkle, įskaitant reikalingą šiluminės galios rezervą, ir išlaiko nuosavybės teisę į savivaldybių valdomų šilumos tiekėjų akcijas, suteikiančias daugiau kaip 2/3 balsų visuotiniame akcininkų susirinkime“.
19. Šiomis įstatymų nuostatomis reguliuojamų santykių kontekste išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad prašomas ištirti Supirkimo tvarkos 14.2 punktas išimtinai reglamentuoja palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų šaltuoju metų laikotarpiu apskaičiavimo tvarką; šioje norminio administracinio akto nuostatoje nėra jokių kitų su minėtų sąnaudų apskaičiavimu nesusijusių taisyklių. Minėta ir tai, kad įstatymų leidėjas aiškiai ir nedviprasmiškai nustatė, kad šis dydis (palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos) yra naudojamas nustatant šilumos gamybos ir (ar) supirkimo aukciono būdu galimą didžiausią kainą (kainų viršutinę ribą). Toks reglamentavimas iš tiesų reiškia, kad yra reguliuojama aukciono būdu gaminamos ir (ar) superkamos šilumos kaina.
20. Tai, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, implikuoja reikalavimą, nustatant palyginamosios šilumos gamybos sąnaudas, laikytis Energetikos įstatymo 19 straipsnio 2 dalies (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-1888 redakcija) ir Šilumos ūkio įstatymo 32 straipsnio 2 dalies (2011 m. rugsėjo 29 d. įstatymo Nr. XI-1608 redakcija) reikalavimų, kiek tai susiję su šilumos gamyba ir, be kita ko, atitinka Šilumos ūkio įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje (2018 m. kovo 29 d. įstatymo Nr. XIII-1062 redakcija) nurodytus principus. Kitaip tariant, Komisijos nustatyta palyginamųjų šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarka, be kita ko, turi užtikrinti, kad būtų įtraukiamos visos ir tik būtinų šilumos gamybos sąnaudų grupės, įvertinta protingumo kriterijus atitinkanti investicijų grąža ir (ar) nuosavybės grąža, kiek tai susiję su šilumos gamyba.
21. Tačiau šiuo aspektu pareiškėjas Supirkimo tvarkos 14.2 punkto neteisėtumo nesieja su aplinkybe, kad pagal šią norminio administracinio akto nuostatą į palyginamosios šilumos gamybos sąnaudas nėra įtraukiamos (visos) būtinosios sąnaudos, nepateikia jokio vertinimo dėl atskirų sąnaudų (sąnaudų grupių), o iš esmės apsiriboja vieninteliu ir, kaip minėta, įstatymu nepagrįstu abstrakčiu teiginiu, kad aptariamas dydis turi apimti tik kintamosioms priskiriamas sąnaudas.
22. Pabrėžtina ir tai, kad vertinant pareiškime ir teismo posėdžio metu išdėstytus argumentus galima pagrįstai manyti, jog teiginį, kad šilumos tiekėjui gali nebūti padengtos būtinosios išlaidos (jų dalis) ir (ar) neužtikrinama protinga investicijų (jų dalies) grąža, pareiškėjas kildina iš aplinkybės, jog aukciono būdu šiluma gali būti supirkta iš nepriklausomo šilumos gamintojo (aukciono laimėtoju būtų paskelbtas ne šilumos tiekėjas, bet nepriklausomas šilumos gamintojas), o ne tai, kokiu būdu apskaičiuojamos aptariamos palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos (jų dalis).
23. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuoseklios pozicijos, kad pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017 ir jame nurodytą šio teismo praktiką). Be to, tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl teisinio reguliavimo neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma proceso šalių teisė teikti paaiškinimus, teismo galimybė ruošti bylą teisminiam nagrinėjimui bei ją nagrinėti (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-17-756/2018). Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2017; 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018 ir kt.).
24. Šios taisyklės ginčo atveju yra ypač aktualios nagrinėjant šio Sprendimo 20 punkte paminėtus klausimus, todėl esant šio Sprendimo 21 punkte nurodytoms aplinkybėms (pareiškimo trūkumams) yra pagrindas nutraukti aptariamą norminės administracinės bylos dalį (dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto atitikties Energetikos įstatymo 19 str. 2 d. (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-1888 redakcija) ir Šilumos ūkio įstatymo 32 str. 2 d. (2011 m. rugsėjo 29 d. įstatymo Nr. XI-1608 redakcija) (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).
25. Toliau pastebėtina, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas nereglamentuoja teisinių santykių, susijusių su bazinės šilumos kainos (kainos dedamųjų) ir vartotojo mokamos šilumos kainos apskaičiavimo tvarka, kas nagrinėjamu atveju reiškia, kad tikrinamo norminio administracinio akto nuostata nepatenka į Šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 15 dalies (2009 m. gegužės 12 d. įstatymo Nr. XI-250 redakcija) taikymo sritį. Supirkimo tvarkos 14.2 punkte nėra jokių nuostatų investicijų derinimo, šilumos tiekėjų veiklos licencijavimo klausimais, kurie patektų į Energetikos įstatymo 15 straipsnio 3 dalimi (2011 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-1888 redakcija), Šilumos ūkio įstatymo 30 straipsnio 3 dalimi ir 5 dalies 3 punktu (2009 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI-592 redakcija) reglamentuojamus santykius. Skirtingai nei Šilumos ūkio įstatymo 8 straipsnio 3 dalis (2013 m. liepos 2 d. įstatymo Nr. XII-492 redakcija), Supirkimo tvarkos 14.2 punkte nenustatomas joks reguliavimas, susijęs su specialiuoju planavimu; palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarka nėra paneigiami šilumos ūkio specialiojo plano tikslai. Galiausiai, kaip yra aiškiai matyti iš Šilumos ūkio įstatymo 37 straipsnio 6 dalies (2018 m. gegužės 17 d. įstatymo Nr. XIII-1168 redakcija) hipotezės, ji taikoma tik santykiams, susijusiems su savivaldybių valdomų šilumos tiekėjų reorganizavimu ar jų (šilumos tiekėjų) akcijų dalies privatizavimu, t. y. šios įstatymo nuostatos ir Supirkimo tvarkos 14.2 punkto reglamentuojami teisiniai santykiai nesutampa.
26. Kadangi tikrinamo norminio administracinio akto nuostata (Supirkimo tvarkos 14.2 p.) nepatenka į šių įstatymų nuostatų reglamentavimo sritį (teisinis reguliavimas yra iš esmės kitoks ir nesusijęs su pareiškėjo nurodomais aspektais), aptariamoje pareiškimo dalyje nėra tyrimo dalyko (šiuo klausimu, pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2018), todėl ši bylos dalis yra nutrauktina (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).
VI.
27. Pareiškėjas taip pat abejoja Supirkimo tvarkos 14.2 punkto atitiktimi konstituciniam teisinės valstybės principui (iš šio principo kylantiems reikalavimams).
28. Primintina, kad pareiškėjas, teikdamas su individualia byla nesusijusį (abstraktų) prašymą ištirti ginčo norminio akto nuostatos teisėtumą, kartu turi aiškiai nurodyti konkrečias aplinkybes, kurios, jo nuomone, sudaro prielaidas teisiškai pagrįstai abejonei dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto teisėtumo. Būtent pagal tokias abstraktų prašymą (pareiškimą) pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus) paprastai yra identifikuojamos norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos, ypač tais atvejais, kai prašoma įvertinti norminio akto nuostatų atitiktį bendriesiems teisės (teisinio reguliavimo, viešo administravimo, teisėkūros) principams ir (ar) bendrosioms įstatymuose ir juos lydinčiuose teisės aktuose nurodytoms taisyklėms. Aptariamos aplinkybės (argumentai) turi būti konkrečios, aiškios, rodančios ryšį tarp norminio administracinio akto (jo dalies) ir minėtų bendrų principų bei reikalavimų, kurių atitikčiai prašoma ištirti šį aktą (jo dalį). Jos (aplinkybės, argumentai) turi būti susijusios su prašomo atlikti tyrimo objektu, leisti proceso šalims ir teismui nustatyti bei apibrėžti administracinės bylos dalyką ir nagrinėjimo ribas (šiuo klausimu žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017).
29. Šiuo aspektu pareiškėjas iš esmės nurodo, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas, ta apimtimi, kuria suponuojama, kad dalis šilumos tiekėjo pastoviųjų sąnaudų gali būti neįtraukiamos į šilumos kainą ir nenumato suderintų šilumos tiekėjų šilumos gamybos investicijų sąnaudų padengimo tvarkos, prieštarauja iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantiems teisėtų lūkesčių apsaugos principui (reikalavimams).
30. Vertindama šiuos pareiškėjo argumentus išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pastebi, kad pareiškime nėra detalizuojama, kokios būtinosios šilumos gamybos sąnaudos nėra įtraukiamos į pagal Supirkimo tvarkos 14.2 punktą apskaičiuojamas palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas (šiuo aspektu žr. šio Sprendimo 20 ir 21 p.); galimą būtinųjų sąnaudų ir suderintų investicijų nepadengimą pareiškėjas sieja iš esmės su šio Sprendimo 22 punkte nurodytomis aplinkybėmis. Pastebėtina ir tai, kad pareiškime minimos šilumos tiekėjo paprastai vykdomos veiklos (Šilumos ūkio įstatymo 16 str. 1 d., 22 str., 30 str. 11 d. 3 p.; Šilumos tiekimo ir vartojimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos energetikos ministro 2010 m. spalio 25 d. įsakymu Nr. 1-297, 129.2–129.4, 129.7, 129.11 p.), susijusios su šilumos perdavimu, apskaitos prietaisų priežiūra ir mažmeniniu aptarnavimu, sąnaudos nėra šilumos gamybos sąnaudos, todėl jos nagrinėjamu atveju nėra aktualios.
31. Teigdamas, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punktas prieštarauja iš teisinės valstybės principo kylančiam teisėtų lūkesčių apsaugos principui tiek, kiek nenumato suderintų šilumos tiekėjų šilumos gamybos investicijų sąnaudų padengimo tvarkos, pareiškėjas kelia legislatyvinės omisijos klausimą. Tačiau pareiškime iš esmės nėra jokių argumentų, kaip konkrečiai minėtų investicijų sąnaudų padengimas turėtų atsispindėti palyginamosios šilumos gamybos sąnaudų apskaičiavimo tvarkoje (formulėje), ypač įvertinus tai, kad yra atsižvelgiama į palyginamųjų sąnaudų skaičiavimo metu Komisijos viešai skelbiamą investicijų grąžos normą. Be to, pareiškėjas, teigdamas, kad palyginamosios šilumos gamybos sąnaudos turėtų apimti tik kintamosioms sąnaudoms priskiriamas šilumos gamybos sąnaudas, iš esmės pats neigia, kad Supirkimo tvarkos 14.2 punkte nustatyta tvarka turėtų apimti, be kita ko, suderintų investicijų sąnaudas, t. y. pareiškėjo argumentai, susiję su jo nurodoma legislatyvine omisija yra nenuoseklūs, prieštaringi.
32. Atsižvelgdama į šias aplinkybes bei vadovaudamasi šio Sprendimo 23 ir 28 punktuose nurodytomis teisenos taisyklėmis, taip pat akcentuodama, kad administraciniai teismai neturi teisės savo iniciatyva keisti abstrakčiame, t. y. su individualia byla nesusijusiame, pareiškime nurodytas tyrimo ribas, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad nagrinėjamu atveju yra pagrindas nutraukti ir norminės administracinės bylos dalį dėl Supirkimo tvarkos 14.2 punkto atitikties iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančiam teisėtų lūkesčių apsaugos principui (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).
VII.
33. Pareiškėjas taip pat prašo patikrinti Supirkimo tvarkos 4 punktą, apibrėžiantį šiame norminiame administraciniame akte vartojamas sąvokas, ir 24 punktą.
34. Identifikuojant pagal šią pareiškimo dalį prašomo atlikti (atliktino) tyrimo ribas, pirmiausia pažymėtina, kad nors pareiškėjas nurodo Supirkimo tvarkos 4 punktą, tačiau pareiškime iš esmės minimos tik šio punkto 5 ir 8 pastraipos, atitinkamai apibrėžiančios „rezervinių šilumos gamybos pajėgumų“ ir „šilumos poreikio piko pajėgumų“ sąvokas. Pažymėtina ir tai, kad: šiose pastraipose nėra nustatomos jokios savarankiškos elgesio taisyklės; jose teisėkūros subjektas pateikia tik norminiame administraciniame akte, įskaitant nuostatas, kurių pareiškėjas neginčija, vartojamų sąvokų reikšmes; pareiškime šios pastraipos minimos iš esmės tik tiek, kiek tai susiję su prašomu ištirti Supirkimo tvarkos 24 punkto teisėtumu. Todėl įvertinus tai, jog pareiškime ir pareiškėjo atstovų teismo posėdžio metu nurodytais aspektais aptariamose pastraipose minimų įrenginių (pajėgumų) skirtingą vertinimą lemia (gali lemti) tik kitų šio norminio administracinio akto nuostatų taikymas, nagrinėjamu atveju pripažintina, kad minėtos Supirkimo tvarkos 4 punkto nuostatos negali būti savarankišku šios konkrečios norminės administracinės bylos nagrinėjimo dalyku, jos vertintinos tik šio akto 24 punkto aiškinimo kontekste.
35. Prašomas patikrinti Supirkimo tvarkos 24 punktas nustato, kad „šilumos tiekėjo valdomais šilumos gamybos įrenginiais šilumos gamyba yra vykdoma tik tuomet, kai tokiais įrenginiais pagaminta šiluma superkama laikantis Supirkimo tvarkos 25 punkto reikalavimų ir jei tie įrenginiai neatlieka šilumos poreikio piko pajėgumų ar rezervinių šilumos gamybos pajėgumų užtikrinimo paslaugos, ar centralizuoto šilumos tiekimo sistemos šilumos balansavimo funkcijos“.
36. Nepaisant ydingos šio punkto lingvistinės konstrukcijos, iš sisteminio jo vertinimo kitų Supirkimo tvarkos nuostatų kontekste yra aiškiai matyti, kad juo (Supirkimo tvarkos 24 p.) reguliuojami tik santykiai, susiję su šilumos gamyba tuose šilumos tiekėjo valdomuose įrenginiuose, kurie neatlieka šilumos poreikio piko pajėgumų ar rezervinių šilumos gamybos pajėgumų užtikrinimo paslaugos, ar centralizuoto šilumos tiekimo sistemos šilumos balansavimo funkcijos. Kitaip tariant, Supirkimo tvarkos 24 punktas nereglamentuoja teisinių santykių, susijusių su šilumos tiekėjų valdomų šilumos gamybos įrenginių, atliekančių minėtas pajėgumų užtikrinimo paslaugas, naudojimu. Šilumos gamybos įrenginių priskyrimo bei veiklos (įskaitant šilumos gamybą) juose ribojimo klausimus reguliuoja visai kitos Supirkimo tvarkos nuostatos (pvz., žr. šio norminio administracinio akto 6.4, 7, 9, 10.2, 11, 25.2.3 ir kt. p.), kurių pareiškėjas neginčija (kurių teisėtumu neabejoja) ir kurios nėra (ir negali būti) tikrinamos šioje norminėje administracinėje byloje.
37. Priešingas aiškinimas, t. y., kad Supirkimo tvarkos 24 punktas reguliuoja ir šilumos gamybą minėtų pajėgumų užtikrinimą atliekančiais šilumos tiekėjo įrenginiais, ir tokiu aiškinimu pagrįstas prašomo patikrinti punkto taikymas būtų nelogiškas, prieštarautų protingumo kriterijui, neatitiktų sisteminio aiškinimo (akivaizdžiai būtų nesuderinamas su kitomis Supirkimo tvarkos nuostatomis), nes tai reikštų, kad, kiek tai susiję su pareiškėjo nurodytais aspektais, šiluma apskritai niekada negalėtų būti gaminama aptariamais pajėgumais, net ir Supirkimo tvarkos 6.4,
25.4.2.3–25.4.2.5 punktuose, Naudojimosi šilumos perdavimo tinklais sąlygų sąvado, patvirtinto Komisijos 2015 m. sausio 19 d. nutarimu Nr. O3-6, 91 punkte nurodytais atvejais, t. y., kai šilumos gamyba šilumos poreikio piko pajėgumus ar (ir) rezervinius šilumos gamybos pajėgumus užtikrinančiais įrenginiais yra būtina, siekiant tenkinti vartotojų šilumos poreikį.
38. Šiomis aplinkybėmis konstatuotina, kad pareiškėjo nurodomais aspektais Supirkimo tvarkos 24 punkte nėra nustatyta tokio teisinio reguliavimo, kurį jis teigia esant nustatytu (toks reguliavimas nustatytas kitomis nuostatomis, kurios nėra ginčijamos) ir iš kurio kildina šios norminio administracinio akto nuostatos neteisėtumą. Tokios aplinkybės konstatavimas nagrinėjamu atveju reiškia, kad nėra tyrimo dalyko (šiuo klausimu, pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. liepos 20 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-8-662/2018; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. spalio 17 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-23-556/2018; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-17-756/2018), todėl ši norminės administracinės bylos dalis taip pat yra nutrauktina (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p.).
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 116 straipsnio 1 dalimi, 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Šilumos gamybos ir (ar) supirkimo tvarkos ir sąlygų aprašo, patvirtinto Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos 2010 m. spalio 4 d. nutarimu Nr. O3-202, 14.2 punktas (2018 m. vasario 28 d. nutarimo Nr. O3E-54, iš dalies pakeisto 2018 m. lapkričio 30 d. nutarimu Nr. O3E-433, redakcija), tiek, kiek jame nustatyta, kad apskaičiuojant palyginamąsias šilumos gamybos sąnaudas yra atsižvelgiama į pastoviosioms priskiriamas šilumos gamybos sąnaudas, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 daliai, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 30 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija) ir Lietuvos Respublikos šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punktui (2007 m. lapkričio 20 d. įstatymo Nr. X-1329 redakcija).
Likusią norminės administracinės bylos dalį nutraukti.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Stasys Gagys
Vaida Urmonaitė-Maculevičienė
Milda Vainienė
Skirgailė Žalimienė